? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 對(duì)化肥監(jiān)督管理權(quán)的思考

? ? ? ?行政執(zhí)法過程中，基層執(zhí)法人員對(duì)于農(nóng)資的監(jiān)管一直很困惑，特別是化肥的監(jiān)督管理一直存在著爭(zhēng)議。綜合起來有兩種觀點(diǎn)比較典型，一是化肥等農(nóng)業(yè)投入品的監(jiān)督管理歸屬農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，另外一種觀點(diǎn)認(rèn)為對(duì)于農(nóng)資的監(jiān)管歸屬合并后的市場(chǎng)監(jiān)督管理部門。

一種觀點(diǎn)認(rèn)為化肥等農(nóng)業(yè)投入品的行政主管部門是農(nóng)業(yè)行政主管部門。提出的論據(jù)如下：

《肥料登記管理辦法?》（2017版）(2017年11月30日修訂)第六條第一款第三項(xiàng)“縣級(jí)以上地方人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的肥料監(jiān)督管理工作。第二十六條”有下列情形之一的，由縣級(jí)以上農(nóng)業(yè)行政主管部門給予警告，并處違法所得3倍以下罰款，但最高不得超過30000元;沒有違法所得的，處10000元以下罰款: (三)生產(chǎn)、銷售的肥料產(chǎn)品有效成分或含量與登記批準(zhǔn)的內(nèi)容不符的。”

本規(guī)章很明顯的提出了肥料的監(jiān)督管理工作歸屬于農(nóng)業(yè)行政主管部門，而生產(chǎn)銷售的肥料產(chǎn)品有效成分與登記登記標(biāo)準(zhǔn)不符的，則指向的是產(chǎn)品質(zhì)量不合格問題。

在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的三定方案中，對(duì)生產(chǎn)資料和農(nóng)業(yè)投入品的監(jiān)督管理做了如下的規(guī)定?！掇r(nóng)業(yè)農(nóng)村部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、和人員編制規(guī)定》第四條第一款第八項(xiàng)“負(fù)責(zé)有關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和農(nóng)業(yè)投入品的監(jiān)督管理”和第十條“本規(guī)定自2018年7月28日起執(zhí)行”。

這里有必要對(duì)農(nóng)業(yè)投入品等概念做了簡(jiǎn)單的介紹。其中農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和農(nóng)業(yè)投入品指的是在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過程中使用或添加的物質(zhì)。包括種子、種苗、肥料、農(nóng)藥、獸藥、飼料及飼料添加劑等農(nóng)用生產(chǎn)資料產(chǎn)品和農(nóng)膜、農(nóng)機(jī)、農(nóng)業(yè)工程設(shè)施設(shè)備等農(nóng)用工程物資產(chǎn)品。

《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第四十六條規(guī)定，“使用農(nóng)業(yè)投入品違反法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門的規(guī)定的，依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定處罰?！?，農(nóng)業(yè)投入品是關(guān)系農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的重要因素，嚴(yán)格規(guī)范農(nóng)業(yè)投入品的使用，明確相關(guān)法律責(zé)任十分必要。對(duì)違反農(nóng)業(yè)投入品規(guī)定的行為，本法并沒有規(guī)定統(tǒng)一的法律責(zé)任，而是通過設(shè)置指引性條款，由相關(guān)法律、行政法規(guī)進(jìn)行規(guī)范。到目前為止，所涉及的相關(guān)法律、行政法規(guī)主要有：農(nóng)業(yè)法、漁業(yè)法、畜牧法、農(nóng)藥管理?xiàng)l例、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例、種子法、飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例、獸藥管理?xiàng)l例等。

第二種意見認(rèn)為化肥等農(nóng)業(yè)投入品的主管部門是合并后的市場(chǎng)監(jiān)督管理部門。

《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料市場(chǎng)監(jiān)督管理辦法》對(duì)農(nóng)資市場(chǎng)的監(jiān)管做了很細(xì)致的規(guī)定。該辦法第三條”本辦法所稱農(nóng)資，是指種子、農(nóng)藥、肥料、農(nóng)業(yè)機(jī)械及零配件、農(nóng)用薄膜等與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)密切相關(guān)的農(nóng)業(yè)投入品 。本辦法所稱農(nóng)資經(jīng)營(yíng)者，是指從事農(nóng)資經(jīng)營(yíng)的自然人、企業(yè)法人和其他經(jīng)濟(jì)組織?！?/p>

第四條” 工商行政管理部門負(fù)責(zé)農(nóng)資市場(chǎng)的監(jiān)督管理，依法履行下列職責(zé):(一)依法監(jiān)督檢查轄區(qū)內(nèi)農(nóng)資經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)行為，對(duì)違法行為進(jìn)行查處;(二)依法監(jiān)督檢查轄區(qū)內(nèi)農(nóng)資的質(zhì)量，對(duì)不合格的農(nóng)資進(jìn)行查處;(三)依法受理并處理轄區(qū)內(nèi)農(nóng)資消費(fèi)者的申訴和舉報(bào);(四)依法履行其它農(nóng)資市場(chǎng)監(jiān)督管理職責(zé)?！?/p>

而合并后的市場(chǎng)監(jiān)督管理部門是由質(zhì)量監(jiān)督管理部門和食品藥品監(jiān)督管理部門和原工商行政管理部門等相關(guān)部門組成的。自然市場(chǎng)監(jiān)督管理部門有權(quán)利有義務(wù)加強(qiáng)對(duì)化肥等產(chǎn)品的質(zhì)量監(jiān)督。

《國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》（2018年7月30日起施行）第三條“國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于市場(chǎng)監(jiān)督管理工作的方針政策和決策部署，在履行職責(zé)過程中堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)市場(chǎng)監(jiān)督管理工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。主要職責(zé)是：（五）負(fù)責(zé)監(jiān)督管理市場(chǎng)秩序。依法監(jiān)督管理市場(chǎng)交易、網(wǎng)絡(luò)商品交易及有關(guān)服務(wù)的行為。組織指導(dǎo)查處價(jià)格收費(fèi)違法違規(guī)、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、違法直銷、傳銷、侵犯商標(biāo)專利知識(shí)產(chǎn)權(quán)和制售假冒偽劣行為。指導(dǎo)廣告業(yè)發(fā)展，監(jiān)督管理廣告活動(dòng)。指導(dǎo)查處無(wú)照生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和相關(guān)無(wú)證生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為。指導(dǎo)中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)開展消費(fèi)維權(quán)工作。(七)負(fù)責(zé)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理。管理產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控、國(guó)家監(jiān)督抽查工作。建立并組織實(shí)施質(zhì)量分級(jí)制度、質(zhì)量安全追溯制度。指導(dǎo)工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可管理。負(fù)責(zé)纖維質(zhì)量監(jiān)督工作。第八條本規(guī)定自2018年7月30日起施行?！?/p>

國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局三定方案中也提到了市場(chǎng)監(jiān)督管理部門有負(fù)責(zé)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理的職責(zé)，第三條第五項(xiàng)還提到了組織指導(dǎo)查處制假售假偽劣行為。

因此，第二種意見認(rèn)為市場(chǎng)監(jiān)督管理部門是農(nóng)業(yè)投入品的行政主管部門，確認(rèn)無(wú)疑。

對(duì)于前面的兩種典型意見，筆者同意第一種意見。如上所述，《肥料登記管理辦法?》（2017版）(2017年11月30日修訂)和《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、和人員編制規(guī)定》等確實(shí)對(duì)化肥的行政主管部門進(jìn)行了明確，而第二種意見所說的《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料市場(chǎng)監(jiān)督管理辦法》已經(jīng)于2017年10月27日廢止。

那是不是市場(chǎng)監(jiān)督管理部門對(duì)化肥就沒有監(jiān)督管理權(quán)。筆者認(rèn)為其實(shí)也不然?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于調(diào)整工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理目錄加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的決定國(guó)發(fā)〔2019〕19號(hào)》中對(duì)列入工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證的產(chǎn)品共計(jì)10類，其中第9個(gè)產(chǎn)品就是化肥。而《中華人民共和國(guó)工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》（簡(jiǎn)稱生產(chǎn)許可條例）第四條“在中華人民共和國(guó)境內(nèi)生產(chǎn)、銷售或者在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中使用列入目錄產(chǎn)品的，應(yīng)當(dāng)遵守本條例。列入目錄產(chǎn)品的進(jìn)出口管理依照法律、行政法規(guī)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！?/p>

《生產(chǎn)許可條例》對(duì)企業(yè)未依照本條例規(guī)定申請(qǐng)取得生產(chǎn)許可證而擅自生產(chǎn)列入目錄產(chǎn)品的，取得生產(chǎn)許可證的企業(yè)名稱發(fā)生變化，未依照本條例規(guī)定辦理變更手續(xù)的，取得生產(chǎn)許可證的企業(yè)未依照本條例規(guī)定在產(chǎn)品、包裝或者說明書上標(biāo)注生產(chǎn)許可證標(biāo)志和編號(hào)的，銷售或者在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中使用未取得生產(chǎn)許可證的列入目錄產(chǎn)品的等等做了明確的規(guī)定，

簡(jiǎn)而言之，化肥是重要工業(yè)產(chǎn)品，對(duì)這些產(chǎn)品要實(shí)施工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可。對(duì)于生產(chǎn)、銷售列入目錄產(chǎn)品的，遵守這些條例。違反生產(chǎn)許可條例的行為，工業(yè)產(chǎn)品認(rèn)證管理部門依據(jù)相關(guān)條例可以進(jìn)行相應(yīng)的處罰。

《國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》（2018年7月30日起施行）規(guī)定了市場(chǎng)監(jiān)督管理部門指導(dǎo)工業(yè)產(chǎn)品的認(rèn)證管理。第三條第七項(xiàng)“國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于市場(chǎng)監(jiān)督管理工作的方針政策和決策部署，在履行職責(zé)過程中堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)市場(chǎng)監(jiān)督管理工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。主要職責(zé)是：(七)負(fù)責(zé)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理。管理產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控、國(guó)家監(jiān)督抽查工作。建立并組織實(shí)施質(zhì)量分級(jí)制度、質(zhì)量安全追溯制度。指導(dǎo)工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可管理。負(fù)責(zé)纖維質(zhì)量監(jiān)督工作?！?/p>

綜上，化肥的行政主管部門是農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，負(fù)責(zé)對(duì)化肥登記的監(jiān)督管理和產(chǎn)品質(zhì)量的安全監(jiān)督管理。對(duì)于合并以后的市場(chǎng)監(jiān)督管理部門來說，對(duì)化肥的生產(chǎn)和銷售也是有監(jiān)督管理權(quán)，但只限于對(duì)工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可管理。對(duì)化肥質(zhì)量抽查不合格的，市場(chǎng)監(jiān)督管理部門按照《中華人民共和國(guó)工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》的相關(guān)規(guī)定，責(zé)令限期改正，到期復(fù)查仍不合格的，吊銷生產(chǎn)許可證的處罰。