互聯(lián)網(wǎng)廣告監(jiān)管執(zhí)法若干問題探究(1)

原創(chuàng)： 謝旭陽? 久洋之法料? 今天

互聯(lián)網(wǎng)廣告監(jiān)管執(zhí)法若干問題探究

謝旭陽

? ? 隨著互聯(lián)網(wǎng)的迅速普及，互聯(lián)網(wǎng)廣告應(yīng)運(yùn)而生，異軍突起為商業(yè)廣告發(fā)布的主要形式，我國(guó)因之迅速躍升為全球第二大互聯(lián)網(wǎng)廣告市場(chǎng)。2015年《廣告法》修訂時(shí)，明確規(guī)定“利用互聯(lián)網(wǎng)從事廣告活動(dòng)，適用本法的各項(xiàng)規(guī)定。”由于不受時(shí)間、空間限制，互聯(lián)網(wǎng)廣告監(jiān)管一直是難點(diǎn)。“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代到來后，社會(huì)輿論對(duì)互聯(lián)網(wǎng)廣告的關(guān)注度不斷提高，工商部門的監(jiān)管工作面臨空前壓力?！稄V告法》實(shí)施以來，國(guó)家工商總局制定頒布了部門規(guī)章《互聯(lián)網(wǎng)廣告管理暫行辦法》，針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)廣告發(fā)布鏈條長(zhǎng)、參與主體眾多等特殊問題對(duì)其行為規(guī)范、證據(jù)固定、法律責(zé)任等作出具體規(guī)制；與浙江省人民政府合作在杭州設(shè)立了全國(guó)互聯(lián)網(wǎng)廣告監(jiān)測(cè)中心自2016年9月1日投入試運(yùn)行，2017年9月1日正式啟用，實(shí)現(xiàn)了對(duì)全國(guó)46個(gè)副省級(jí)以上行政區(qū)劃的1004家重點(diǎn)網(wǎng)站及百度、盤石、蘑菇街、貝貝網(wǎng)等4家廣告聯(lián)盟和電商平臺(tái)廣告數(shù)據(jù)的SDK監(jiān)測(cè)；開設(shè)了全國(guó)12315互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，建立全國(guó)統(tǒng)一的舉報(bào)投訴受理平臺(tái)，統(tǒng)一受理、分流、協(xié)調(diào)、指揮全國(guó)的互聯(lián)網(wǎng)廣告違法的舉報(bào)、投訴，應(yīng)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)廣告無國(guó)界無行政區(qū)域特性，“看得到的管不著，管得著的看不到”的現(xiàn)象，并不時(shí)組織開展全國(guó)性的互聯(lián)網(wǎng)廣告專項(xiàng)整治，有力地打擊、遏制了虛假違法互聯(lián)網(wǎng)廣告的發(fā)布。但由于互聯(lián)網(wǎng)廣告信息海量，發(fā)布便捷，形式多樣，違法廣告也容易藏身其中，且隱蔽性強(qiáng)，變化快，客觀上無法實(shí)現(xiàn)全方位全時(shí)段無遺落的監(jiān)管，互聯(lián)網(wǎng)廣告的發(fā)現(xiàn)難、取證難、認(rèn)定難、處罰難現(xiàn)象依然不同程度地存在，如何在執(zhí)法實(shí)踐中克服、解決這些難點(diǎn)就成為各級(jí)廣告監(jiān)督管理機(jī)關(guān)的一項(xiàng)艱巨任務(wù)。

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? ? 第一節(jié)? 違法互聯(lián)網(wǎng)廣告的發(fā)現(xiàn)

? 《廣告法》規(guī)定“工商行政管理部門應(yīng)當(dāng)建立健全廣告監(jiān)測(cè)制度，完善監(jiān)測(cè)措施，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和依法查處違法廣告行為?！薄叭魏螁挝换蛘邆€(gè)人有權(quán)向工商行政管理部門和有關(guān)部門投訴、舉報(bào)違反本法的行為?！睘榇?，違法廣告發(fā)現(xiàn)的主渠道是監(jiān)測(cè)、舉報(bào)、投訴，當(dāng)然通過信訪、部門轉(zhuǎn)辦等途徑也可會(huì)有所發(fā)現(xiàn)。

? ? 一、廣告監(jiān)測(cè)是主動(dòng)作為的廣告監(jiān)管行為

? ? 廣告監(jiān)測(cè)是廣告監(jiān)管的重要內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)廣告監(jiān)管主動(dòng)性、預(yù)見性、及時(shí)性的有效措施，主要包括廣告資料的采集匯總、違法線索的發(fā)現(xiàn)、涉嫌違法廣告的證據(jù)固定、監(jiān)測(cè)結(jié)果的交辦處理等。全國(guó)互聯(lián)網(wǎng)廣告監(jiān)測(cè)中心自2017年9月1日正式啟用以來已采集發(fā)布廣告信息10.6億條次，發(fā)現(xiàn)違法廣告23萬條次，上報(bào)國(guó)家工商總局違法案件線索4740批次，全國(guó)互聯(lián)網(wǎng)廣告的違法率從開展監(jiān)測(cè)前的7.1%降至1.98%；從試運(yùn)行期間全國(guó)400家主要網(wǎng)站為基礎(chǔ)，積累經(jīng)驗(yàn)，逐步拓展覆蓋到46個(gè)副省級(jí)以上行政區(qū)劃的1004家重點(diǎn)網(wǎng)站以及百度、盤石、蘑菇街、貝貝網(wǎng)等4家廣告聯(lián)盟和電商平臺(tái)。監(jiān)測(cè)數(shù)量從以往每月637.50萬條次提升到現(xiàn)在每月6812.68萬條次，提升9.69倍。在監(jiān)測(cè)方向上，確定將關(guān)系人民群眾生命健康和財(cái)產(chǎn)安全的醫(yī)療服務(wù)、藥品、保健食品、投資理財(cái)、房地產(chǎn)、收藏品等領(lǐng)域廣告作為監(jiān)測(cè)重點(diǎn)；2018年將推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)廣告監(jiān)測(cè)系統(tǒng)二期建設(shè)，完成移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)構(gòu)建，提高互聯(lián)網(wǎng)廣告異地監(jiān)測(cè)能力，1000家日常監(jiān)測(cè)網(wǎng)站將拓展至2000家，動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)網(wǎng)站將拓展到15萬家，按照國(guó)家工商局部署不斷延伸范圍，拓展監(jiān)測(cè)覆蓋面。

? ? 然而眾多互聯(lián)網(wǎng)新生中小媒介的不斷涌現(xiàn)、日新月異，以及其海量數(shù)據(jù)、精準(zhǔn)投放等特性，使得以全國(guó)重點(diǎn)商業(yè)網(wǎng)站為基點(diǎn)不斷向外拓展的全國(guó)互聯(lián)網(wǎng)廣告監(jiān)測(cè)中心要實(shí)現(xiàn)對(duì)全國(guó)互聯(lián)網(wǎng)廣告全網(wǎng)絡(luò)全時(shí)段無遺漏的監(jiān)測(cè)也是不客觀的，并且《廣告法》規(guī)定的“工商行政管理部門應(yīng)當(dāng)建立健全廣告監(jiān)測(cè)制度，完善監(jiān)測(cè)措施，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和依法查處違法廣告行為?！笔轻槍?duì)國(guó)家工商總局、省級(jí)局、市地局、縣級(jí)局四級(jí)工商部門及履行工商部門職責(zé)機(jī)構(gòu)設(shè)定的職責(zé)。此前，各級(jí)工商機(jī)構(gòu)都已依據(jù)2012年國(guó)家工商總局印發(fā)《廣告監(jiān)測(cè)工作規(guī)定》要求，開展了各種媒體的廣告監(jiān)測(cè)，互聯(lián)網(wǎng)廣告出現(xiàn)后各地也逐步探索將其納入各自的廣告監(jiān)測(cè)視野。2015年《廣告法》實(shí)施之后，履行對(duì)互聯(lián)網(wǎng)廣告的監(jiān)測(cè)就成了法定職責(zé)，依托全系統(tǒng)力量開展互聯(lián)網(wǎng)廣告監(jiān)測(cè)便成為工商和市場(chǎng)監(jiān)管系統(tǒng)實(shí)施廣告監(jiān)管的一個(gè)重要手段。

? ? 理想狀態(tài)的廣告監(jiān)測(cè)模式應(yīng)該是由國(guó)家工商總局開發(fā)全國(guó)統(tǒng)一的廣告監(jiān)測(cè)系統(tǒng)軟件，以全國(guó)互聯(lián)網(wǎng)廣告監(jiān)測(cè)中心的大數(shù)據(jù)為依托，以各省、市、縣局乃至基層工商所（市場(chǎng)監(jiān)管所）為互聯(lián)網(wǎng)廣告信息采集操作點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)違法互聯(lián)網(wǎng)廣告的無區(qū)域全國(guó)統(tǒng)一采集監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一固定證據(jù)、統(tǒng)一指揮分派。但在理想狀態(tài)的全國(guó)統(tǒng)一監(jiān)測(cè)系統(tǒng)未開發(fā)出臺(tái)前，各地利用通用搜索引擎、垂直搜索引擎的關(guān)鍵詞搜索功能也做了不少工作的。因?yàn)橥ㄟ^通用搜索引擎、垂直搜索引擎的關(guān)鍵詞搜索功能觸發(fā)的互聯(lián)網(wǎng)廣告恰是在消費(fèi)者最需要此方面信息的時(shí)候出現(xiàn)的，這時(shí)的廣告信息對(duì)消費(fèi)者的影響是最深刻的，這時(shí)的廣告信息如果虛假或者違法，對(duì)消費(fèi)者權(quán)益的影響也將是最嚴(yán)重的，魏則西即是在如此境地下上當(dāng)受騙的。故此，通過通用搜索引擎、垂直搜索引擎的關(guān)鍵詞搜索功能也可以收到不錯(cuò)的互聯(lián)網(wǎng)廣告監(jiān)管效果的。

? ? 互聯(lián)網(wǎng)廣告監(jiān)測(cè)關(guān)鍵詞例舉（僅供參考）

1、醫(yī)療廣告監(jiān)測(cè)搜索關(guān)鍵詞例：醫(yī)療、醫(yī)院、醫(yī)治、門診、診療、治療、治病、診療、主治、口腔、牙科、美容、整形、醫(yī)科大學(xué)、醫(yī)科大學(xué)附屬、醫(yī)學(xué)院、醫(yī)學(xué)院附屬…

2、醫(yī)療器械廣告監(jiān)測(cè)搜索關(guān)鍵詞例：醫(yī)療、醫(yī)療器械、器械、器具…

3、藥品廣告監(jiān)測(cè)搜索關(guān)鍵詞例：醫(yī)藥、藥品、藥、功效、主治…

4、保健食品及食品廣告監(jiān)測(cè)搜索關(guān)鍵詞例：保健食品、保健、食品、酒類、酒、飲料、飲品…

5、投資理財(cái)廣告監(jiān)測(cè)搜索關(guān)鍵詞例：投資（尤其：文化投資、科技投資）、理財(cái)、增值、升值、收藏、藏品、金融、融資、貸、幣、金融服務(wù)、金服…

6、房地產(chǎn)廣告監(jiān)測(cè)搜索關(guān)鍵詞例：房地產(chǎn)、房產(chǎn)、地產(chǎn)、置業(yè)、物業(yè)、住宅、廠房、商鋪、店面…

對(duì)互聯(lián)網(wǎng)廣告的監(jiān)測(cè)搜索可以借助百度、360、搜狗、必應(yīng)（Bing）等常用的中文搜索引擎，及天貓、淘寶、京東等電子商務(wù)平臺(tái)搜索引擎。

搜索時(shí)以“行政區(qū)域名+ 關(guān)鍵詞”模式進(jìn)行，關(guān)鍵詞可以設(shè)置2-3層，對(duì)于同一組關(guān)鍵詞搜索時(shí)要多刷新幾次，有的開始1-3次是不出現(xiàn)的。微信上廣告信息可以借助搜狗搜索引擎搜索。百度等搜索引擎上搜索不到的信息不等于不存在，如百度僅將其數(shù)據(jù)庫中90%—95%的數(shù)據(jù)提供搜索，所以建議做互聯(lián)網(wǎng)廣告監(jiān)測(cè)時(shí)，盡可能通過多種搜索引擎去做。

對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)廣告的監(jiān)測(cè)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)屬地實(shí)際情況每月安排進(jìn)行，應(yīng)采取重點(diǎn)熱點(diǎn)監(jiān)測(cè)與面上抽查監(jiān)測(cè)相結(jié)合、定期監(jiān)測(cè)與不定期監(jiān)測(cè)相結(jié)合、PC端監(jiān)測(cè)與移動(dòng)端監(jiān)測(cè)相結(jié)合，以避免因違法分子探測(cè)到監(jiān)測(cè)規(guī)律而規(guī)避監(jiān)管。監(jiān)測(cè)重點(diǎn)應(yīng)放在轄區(qū)內(nèi)的門戶類網(wǎng)站、搜索引擎類網(wǎng)站、視頻類網(wǎng)站、電子商務(wù)類網(wǎng)站、醫(yī)療藥品信息服務(wù)類網(wǎng)站、醫(yī)藥企業(yè)及醫(yī)療機(jī)構(gòu)自設(shè)網(wǎng)站發(fā)布的保健食品、保健用品、藥品、醫(yī)療器械、醫(yī)療服務(wù)等重點(diǎn)領(lǐng)域的互聯(lián)網(wǎng)廣告。對(duì)于已經(jīng)多次出現(xiàn)違法互聯(lián)網(wǎng)廣告的網(wǎng)站、網(wǎng)頁、微博、微信公眾號(hào)等互聯(lián)網(wǎng)媒介，應(yīng)當(dāng)將其列入重點(diǎn)監(jiān)測(cè)名單，實(shí)施重點(diǎn)監(jiān)測(cè)，增加監(jiān)測(cè)頻次。發(fā)現(xiàn)的違法互聯(lián)網(wǎng)廣告線索，應(yīng)及時(shí)制作廣告監(jiān)測(cè)報(bào)告分派、通報(bào)相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)查處，必要時(shí)可以提出處理意見和執(zhí)法建議；可以根據(jù)監(jiān)測(cè)情況發(fā)布《廣告監(jiān)測(cè)警示》，促進(jìn)廣告主、廣告經(jīng)營(yíng)者、發(fā)布者加強(qiáng)廣告自律審查避免廣告違法違規(guī)，督促潛在違法者及時(shí)糾正違法廣告行為，提醒消費(fèi)者防止上當(dāng)受騙，鼓勵(lì)社會(huì)大眾舉報(bào)投訴違法廣告發(fā)布行為。

? ? ? ? ? ? ? 廣告監(jiān)測(cè)線索報(bào)告

×廣測(cè)個(gè)字【201×】××號(hào)

廣告名稱:過年××最暖的地方，玩一整天都不累！超15000m2的現(xiàn)代休閑廣場(chǎng)，爽！? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?

廣告類型：休閑娛樂服務(wù)廣告

廣告發(fā)布者:××玩樂IN××微信公眾號(hào)

廣告發(fā)布網(wǎng)址：http://mp.weixin.qq.com/s?timestamp=××××266778&src=3&ver=1&signature=dWT9F5x8JtYAhsPHVFTy-iD1kODW8pgsEMMOpceThfdrGhPYfKPUFnQPBlgFIEpXnEhi02ROWV6Dmr51afAYanaPgUBUrVq1FkWzwNx5IDu0d-nxdAFNC*oYcEh8chpMdrn8X97JBjH9rITdGpf6Mu-wU4glF2dnOQEOrEDt-BQ=

廣告發(fā)現(xiàn)時(shí)間：201×年2月22日10點(diǎn)

涉嫌違法內(nèi)容及依據(jù)：

“還有幾個(gè)汗蒸房以蒙古包的造型打造而成，最高溫度可達(dá)60°，可擴(kuò)張毛細(xì)血管，促進(jìn)血液循環(huán)及新陳代謝，純天然黃土能迅速消除疲勞，緩解皮膚病，過敏性皮炎等皮膚癥狀”等文字，涉嫌觸犯《中華人民共和國(guó)廣告法》第十七條“除醫(yī)療、藥品、醫(yī)療器械廣告外，禁止其他任何廣告涉及疾病治療功能，并不得使用醫(yī)療用語或者易使推銷的商品與藥品、醫(yī)療器械相混淆的用語”的規(guī)定。

以上涉嫌違法線索僅供廣告監(jiān)督管理機(jī)關(guān)執(zhí)法參考。聯(lián)系人：×××，聯(lián)系電話：××××××××

附件：過年××最暖的地方，玩一整天都不累！超15000m2的現(xiàn)代休閑廣場(chǎng)，爽！休閑娛樂服務(wù)廣告資料復(fù)印件2頁。

? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ××市廣告監(jiān)測(cè)中心

? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 201×年2月22日

二、舉報(bào)投訴是發(fā)現(xiàn)違法互聯(lián)網(wǎng)廣告的重要途徑

基于互聯(lián)網(wǎng)廣告的定向精準(zhǔn)投放技術(shù)，其展現(xiàn)的廣告也呈現(xiàn)“千人千面”的特點(diǎn)，不同的消費(fèi)者由于各自的瀏覽習(xí)慣、消費(fèi)愛好、購買習(xí)慣等方面的不同，即使在同一時(shí)間同一媒介的同一位置看到的廣告也常常不同的。沒有這類“千人千面”定向精準(zhǔn)投放廣告接受者的舉報(bào)投訴，再尖端的技術(shù)恐怕也難以將這類廣告一一監(jiān)測(cè)搜索到位的，這也就使得舉報(bào)投訴成為發(fā)現(xiàn)這方面違法互聯(lián)網(wǎng)廣告的一個(gè)很重要的途徑，甚至可能是唯一的途徑。況且，互聯(lián)網(wǎng)上的廣告數(shù)量是驚人的巨大，據(jù)有關(guān)方面估算，目前我國(guó)每天互聯(lián)網(wǎng)上的廣告信息大約有10萬億條次，再強(qiáng)大功能的廣告監(jiān)測(cè)搜索設(shè)備也無法做到“法網(wǎng)恢恢疏而不漏”的，大數(shù)據(jù)本身就意味著會(huì)有遺漏；再者每天不斷涌現(xiàn)的新加入的互聯(lián)網(wǎng)廣告媒介也不是即刻能夠進(jìn)入到廣告監(jiān)測(cè)視野的。故此，《廣告法》實(shí)施后，針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)廣告的舉報(bào)投訴急劇增加，成為工商和市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)違法廣告的重要途徑，以致產(chǎn)生了專業(yè)從事互聯(lián)網(wǎng)違法廣告舉報(bào)投訴活動(dòng)的職業(yè)舉報(bào)人。

一方面職業(yè)舉報(bào)人對(duì)互聯(lián)網(wǎng)違法廣告的舉報(bào)投訴，對(duì)遏制了互聯(lián)網(wǎng)違法廣告的出現(xiàn)起到了一定的積極意義，另一方面由于職業(yè)舉報(bào)人的趨利性、專注于“最高級(jí)”“最佳”等帶“最”字的絕對(duì)化用語以及其借國(guó)家公器施壓被舉報(bào)人實(shí)現(xiàn)個(gè)人牟利目的等種種惡劣操作而引發(fā)國(guó)人對(duì)這一群體的厭惡、詬病。一些不良的職業(yè)舉報(bào)人也更借《廣告法》第五十三條第二款“工商行政管理部門和有關(guān)部門不依法履行職責(zé)的，任何單位或者個(gè)人有權(quán)向其上級(jí)機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)舉報(bào)。接到舉報(bào)的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法作出處理，并將處理結(jié)果及時(shí)告知舉報(bào)人”之規(guī)定要挾廣告監(jiān)管執(zhí)法人員，逼迫廣告監(jiān)管執(zhí)法人員施壓被舉報(bào)投訴人就范滿足舉報(bào)人的私欲。雖然有弊端，但不管如何，我們不能“把洗澡水與孩兒一起倒掉”。

《廣告法》第五十三條規(guī)定“工商行政管理部門和有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開受理投訴、舉報(bào)的電話、信箱或者電子郵件地址，接到投訴、舉報(bào)的部門應(yīng)當(dāng)自收到投訴之日起七個(gè)工作日內(nèi)，予以處理并告知投訴、舉報(bào)人。”這里的“七個(gè)工作日”，按照《民法總則》第二百零一條第一款規(guī)定“按照年、月、日計(jì)算期間的，開始的當(dāng)日不計(jì)入，自下一日開始計(jì)算。”這里所說的“處理”，包括多種方式，應(yīng)當(dāng)根據(jù)投訴、舉報(bào)的具體情況處理。例如，若投訴、舉報(bào)的問題較為簡(jiǎn)單，事實(shí)清楚，受理部門應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定及時(shí)調(diào)查核實(shí)，予以解決;若問題較為復(fù)雜，不能立即解決的，可以先受理立案;若投訴、舉報(bào)不符合有關(guān)規(guī)定的，不予受理;若投訴、舉報(bào)問題屬于其他部門管轄范圍，可以告知其向有權(quán)部門舉報(bào)、投訴。但無論采取何種處理方式，均應(yīng)在七個(gè)工作日內(nèi)處理并告知投訴、舉報(bào)人。

據(jù)百度百科解釋，舉報(bào)，指檢舉，報(bào)告。對(duì)于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)而言，舉報(bào)即指公民、法人或者其它組織發(fā)現(xiàn)違反行政管理法律法規(guī)規(guī)章的行為，向有權(quán)管轄的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)反映，要求予以查處的行為。向行政執(zhí)法機(jī)關(guān)反映違反法律法規(guī)規(guī)章行為的公民、法人或者其他組織是舉報(bào)人。投訴則是指公民、法人或者其它組織因自身權(quán)益被侵害，向行政執(zhí)法機(jī)關(guān)反映涉案組織、人員侵犯其合法權(quán)益的違法事實(shí)，主張保護(hù)其自身權(quán)益的行為。投訴人，即為權(quán)益被侵害者本人?！缎姓?fù)議法實(shí)施條例》第二十八條規(guī)定“行政復(fù)議申請(qǐng)符合下列規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)予以受理：…（二）申請(qǐng)人與具體行政行為有利害關(guān)系；…”《行政訴訟法》第二十五條第一款規(guī)定“行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟?！边@里的“利害關(guān)系”應(yīng)該理解為“公民、法人及其它組織的權(quán)利義務(wù)與具體行政行為之間存在因果關(guān)系?！倍鄶?shù)情況下，舉報(bào)人與舉報(bào)事項(xiàng)的處理結(jié)果沒有利害關(guān)系，因而是不具有復(fù)議訴訟權(quán)利的。剛頒布實(shí)施的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》認(rèn)為職業(yè)舉報(bào)人與因舉報(bào)發(fā)動(dòng)的行政行為不具有利害關(guān)系，因?yàn)椤斑@些與自身合法權(quán)益沒有關(guān)系或者與被投訴事項(xiàng)沒有關(guān)聯(lián)的‘職業(yè)打假人’‘投訴專業(yè)戶’，利用立案登記制度降低門檻之機(jī)，反復(fù)向行政機(jī)關(guān)進(jìn)行投訴。被投訴機(jī)關(guān)無論作出還是不作出處理決定，‘職業(yè)打假人’等都會(huì)基于施加壓力等目的而提起行政訴訟。這些人為制造的訴訟，既干擾了行政機(jī)關(guān)的正常管理，也浪費(fèi)了法院有限的司法資源，也使得其他公民正當(dāng)?shù)耐对V權(quán)利受到影響。”同時(shí)又明確規(guī)定，為維護(hù)自身合法權(quán)益向行政機(jī)關(guān)投訴，具有處理投訴職責(zé)的行政機(jī)關(guān)作出或者未作出處理的公民、法人或者其他組織具有原告主體資格。

國(guó)家工商總局在《工商行政管理部門處理消費(fèi)者投訴辦法》第三十三條明確規(guī)定：“工商行政管理部門在處理消費(fèi)者投訴中，發(fā)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)者有違法行為的，或者消費(fèi)者舉報(bào)經(jīng)營(yíng)者違法行為的，依照《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》另案處理?！焙?jiǎn)單地將舉報(bào)、投訴二者合一，不僅行政執(zhí)法機(jī)關(guān)無法正確依法處置，當(dāng)事人自身的相關(guān)權(quán)利也難以得到保障。為此，對(duì)于工作中遇到的舉報(bào)、投訴合二為一的舉報(bào)投訴函，應(yīng)當(dāng)聯(lián)系當(dāng)事人要求其依法分別提交，否則僅能作舉報(bào)處理，因?yàn)椴蝗绱藷o法為之保密，泄露舉報(bào)人信息會(huì)導(dǎo)致行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及執(zhí)法人員違法，當(dāng)然當(dāng)事人書面明確要求受理機(jī)關(guān)將舉報(bào)投訴函轉(zhuǎn)告被舉報(bào)投訴人的可以考慮除外，但仍然必須將舉報(bào)、投訴分別按照其各自規(guī)定的程序和時(shí)限進(jìn)行處理。而且投訴人要求賠償損失的，應(yīng)當(dāng)告知投訴人提供其合法權(quán)益因被投訴行為受到實(shí)際侵害的證明材料。對(duì)于《廣告法》第五十三條第三款規(guī)定“有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)為投訴、舉報(bào)人保密”，將投訴人一并納入保密范圍的做法，屬于事實(shí)不能情形，因?yàn)楸Ｃ懿粌H意味著對(duì)公眾保密，也意味著對(duì)被投訴、舉報(bào)人保密，但只要一進(jìn)入投訴處理程序，投訴的具體事項(xiàng)一挑明，投訴人、被投訴人一接觸，就不存在秘密了，所以這個(gè)法律條款表述是有問題的，事實(shí)上保不了密的，但實(shí)踐中必須將對(duì)社會(huì)公眾的保密嚴(yán)格落實(shí)到位。

三、隨機(jī)抽查是廣告事后監(jiān)管的主要方式

2016年12月29日國(guó)家工商總局印發(fā)《關(guān)于公布隨機(jī)抽查事項(xiàng)清單（第一版）的通知》公布了工商系統(tǒng)雙隨機(jī)抽查事項(xiàng)清單，廣告違法行為檢查是其中的一項(xiàng)抽查項(xiàng)目，各省級(jí)局也緊隨著出臺(tái)了有關(guān)規(guī)定。國(guó)家工商總局公布的項(xiàng)目名稱為“廣告違法行為檢查”，由于一者被抽查對(duì)象是否有廣告經(jīng)營(yíng)發(fā)布違法行為尚需通過抽查之后才能獲知，抽查中沒有發(fā)現(xiàn)廣告經(jīng)營(yíng)發(fā)布違法行為也未嘗不可能；二是抽查范圍并非針對(duì)尚不可知的廣告經(jīng)營(yíng)發(fā)布違法行為，而是要在全部抽查時(shí)段的廣告經(jīng)營(yíng)發(fā)布行為中去檢查發(fā)現(xiàn)其是否曾經(jīng)實(shí)施過違法廣告經(jīng)營(yíng)發(fā)布行為，故此，筆者認(rèn)為應(yīng)稱 “廣告經(jīng)營(yíng)發(fā)布行為隨機(jī)抽查”更妥。

1、抽查內(nèi)容

《廣告法》第三十四條規(guī)定“廣告經(jīng)營(yíng)者、廣告發(fā)布者應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，建立、健全廣告業(yè)務(wù)的承接登記、審核、檔案管理制度。/廣告經(jīng)營(yíng)者、廣告發(fā)布者依據(jù)法律、行政法規(guī)查驗(yàn)有關(guān)證明文件，核對(duì)廣告內(nèi)容。對(duì)內(nèi)容不符或者證明文件不全的廣告，廣告經(jīng)營(yíng)者不得提供設(shè)計(jì)、制作、代理服務(wù)，廣告發(fā)布者不得發(fā)布?！睋?jù)此，對(duì)廣告經(jīng)營(yíng)發(fā)布企業(yè)，應(yīng)當(dāng)通過以下四方面內(nèi)容抽查以確認(rèn)其是否全面履行了《廣告法》規(guī)定的上述義務(wù)：

（1）廣告業(yè)務(wù)的承接登記、審核、檔案管理制度是否建立，即承接登記、審核、檔案管理各項(xiàng)制度是否已經(jīng)分別制定實(shí)施；

（2）廣告業(yè)務(wù)的承接登記、審核、檔案管理制度是否健全，即承接登記、審核、檔案管理各項(xiàng)制度是否已經(jīng)得到全面的遵守及執(zhí)行到位，承接的廣告業(yè)務(wù)是否都有登記在案，廣告業(yè)務(wù)審核手續(xù)是否都齊備，業(yè)務(wù)檔案是否都保存齊全；

（3）承接的廣告業(yè)務(wù)是否已經(jīng)依據(jù)法律、行政法規(guī)查驗(yàn)有關(guān)證明文件，核對(duì)廣告內(nèi)容，即抽查到的每單廣告業(yè)務(wù)該有法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)查驗(yàn)的證明文件是否有了，廣告內(nèi)容是否有虛假違法情形，廣告內(nèi)容虛假違法情形是否屬于違反法律、行政法規(guī)規(guī)定的情形；

（4）對(duì)內(nèi)容不符或者證明文件不全的廣告，是否已經(jīng)拒絕提供設(shè)計(jì)、制作、代理、發(fā)布，即在抽查中是否還發(fā)現(xiàn)有內(nèi)容不符或者證明文件不全的廣告業(yè)務(wù)。

由于《廣告發(fā)布登記管理規(guī)定》第十一條規(guī)定“廣告發(fā)布單位應(yīng)當(dāng)建立、健全廣告業(yè)務(wù)的承接登記、審核、檔案管理、統(tǒng)計(jì)報(bào)表等制度?！币虼耍瑢?duì)于從事廣告發(fā)布業(yè)務(wù)的廣播電臺(tái)、電視臺(tái)、報(bào)刊出版單位，在上述四方面內(nèi)容的基礎(chǔ)上還應(yīng)當(dāng)增加抽查其統(tǒng)計(jì)報(bào)表制度建立、健全情況等內(nèi)容，《廣告發(fā)布登記管理規(guī)定》第十三條業(yè)已作出明確規(guī)定。

2、抽查比例

雙隨機(jī)抽查，是一種事后監(jiān)管方式，是事后抽查相應(yīng)比例的廣告經(jīng)營(yíng)者發(fā)布者，審查其之前承接廣告業(yè)務(wù)是否已經(jīng)履行了《廣告法》規(guī)定的義務(wù)，做到合法合規(guī)經(jīng)營(yíng)、發(fā)布廣告，以事后倒查的方式約束廣告經(jīng)營(yíng)者發(fā)布者，促使其嚴(yán)格履行《廣告法》規(guī)定的義務(wù)，審慎做好每一單廣告業(yè)務(wù)的審查、核對(duì)，努力爭(zhēng)取將來抽查時(shí)沒有違法廣告被發(fā)現(xiàn)，因?yàn)橐话l(fā)現(xiàn)違法，就意味著可能要被處罰，企業(yè)信用要有污點(diǎn)了。

從監(jiān)管目的的實(shí)現(xiàn)來說，當(dāng)然是抽查比例越高發(fā)現(xiàn)違法的概率越高，社會(huì)上的違法行為被查處的可能性也越高，但行政執(zhí)法也是有成本的，這個(gè)成本包括了人力、物力、財(cái)力成本，最關(guān)鍵的是人力成本——即廣告監(jiān)管機(jī)關(guān)現(xiàn)有執(zhí)法人員配置情況下是否能夠順利承擔(dān)抽查工作量，應(yīng)根據(jù)檢查人員的數(shù)量確定合理的抽查比例。由于廣告經(jīng)營(yíng)發(fā)布行為抽查的抽查對(duì)象比企業(yè)年報(bào)對(duì)象少，因此這個(gè)比例應(yīng)該要比企業(yè)年報(bào)抽查比例高一些，可以在10%以上，上海市工商局2017年8月組織的該市范圍內(nèi)從事廣告發(fā)布業(yè)務(wù)的廣播電臺(tái)、電視臺(tái)、報(bào)刊出版單位的廣告發(fā)布登記情況隨機(jī)抽查比例為80%。檢查人員要以屬地為主抽出，否則行政成本很高，交通、食宿等保障也會(huì)有難度。

對(duì)于廣告經(jīng)營(yíng)發(fā)布行為隨機(jī)抽查，還有一個(gè)非常重要的抽查指標(biāo)需要依法由抽查機(jī)關(guān)事先確定，否則風(fēng)險(xiǎn)巨大，這就是對(duì)被抽查對(duì)象的廣告業(yè)務(wù)的抽查比例。由于廣告經(jīng)營(yíng)發(fā)布行為隨機(jī)抽查需要核查被抽查對(duì)象是否建立、健全廣告業(yè)務(wù)的承接登記、審核、檔案管理制度，是否依據(jù)法律、行政法規(guī)查驗(yàn)有關(guān)證明文件，核對(duì)廣告內(nèi)容，這就決定了其是一項(xiàng)實(shí)地檢查，并且需要對(duì)被抽查對(duì)象的已經(jīng)完成的廣告經(jīng)營(yíng)發(fā)布行為的合法性進(jìn)行檢查；這只能通過對(duì)被抽查對(duì)象的廣告業(yè)務(wù)檔案的檢查來完成，而廣告企業(yè)的業(yè)務(wù)量，少者數(shù)十上百件，多者成千上萬件，全面檢查顯然不可能，只能是抽查，這個(gè)抽查的比例必須依法依職權(quán)由抽查命令發(fā)布機(jī)關(guān)事先確定，否則如由抽查人員自由確定的話，隨意性太大，抽查人員的履職風(fēng)險(xiǎn)也難以承受；因?yàn)槌椴榉瞧詹?，概率的存在出現(xiàn)漏網(wǎng)之魚是必然的，甚至大魚從手中漏過都是極可能的，必須有明文的制度規(guī)定，保障決策、執(zhí)行、檢查人員的履職安全！

3、抽查要求

對(duì)于抽中的每一家被檢查對(duì)象，都需要從“質(zhì)”與“量”兩方面對(duì)其是否建立健全廣告業(yè)務(wù)承接登記、審核、檔案管理制度進(jìn)行認(rèn)真審查。

首先講“量”的方面——即審查被抽查對(duì)象履行義務(wù)的數(shù)量表現(xiàn)狀況。第一步需要查看被抽查對(duì)象有無建立廣告業(yè)務(wù)承接登記、審核、檔案管理的制度，第二步是查看其是否規(guī)范作為，即是否每單廣告業(yè)務(wù)都有登記、審核、建立檔案保管留存，而且檔案保存時(shí)間不少于廣告發(fā)布結(jié)束后的2年以上（依照《民法總則》規(guī)定從企業(yè)自身利益考慮需保存3年）。應(yīng)當(dāng)審查其在法律規(guī)定追責(zé)時(shí)效內(nèi)所承接的廣告業(yè)務(wù)有多少單，其中商業(yè)廣告多少、公益廣告多少、其他非商業(yè)廣告多少。這個(gè)需要被抽查對(duì)象事先自己列出清單，然后審查人員可以從稅務(wù)發(fā)票開票情況、企業(yè)財(cái)務(wù)賬冊(cè)、銀行款項(xiàng)往來等方面入手審查其商業(yè)廣告筆數(shù)的真實(shí)性，必要時(shí)可以依照《廣告法》第四十九條第一款第二項(xiàng)、第四項(xiàng)規(guī)定，向稅務(wù)機(jī)關(guān)、被抽查對(duì)象開戶銀行調(diào)查核實(shí)被抽查對(duì)象的實(shí)際廣告業(yè)務(wù)情況。如果數(shù)量上出現(xiàn)不一致，理論上講即有不健全的嫌疑了。

其次，也是最重要的是審查其“質(zhì)”的方面表現(xiàn)，即被抽查對(duì)象履行義務(wù)的質(zhì)量狀況，這應(yīng)該是廣告經(jīng)營(yíng)發(fā)布行為抽查的重頭戲。

（1）要審查其建立承接登記、審核、檔案管理制度之后的實(shí)際流程如何操作，尤其是有無設(shè)立廣告合法性審查的環(huán)節(jié)。沒有就是沒建立，制度、流程有缺陷或者履行不到位、不正常，都可能構(gòu)成不健全。如100單業(yè)務(wù)有99單檔案，也有不健全問題，當(dāng)然情節(jié)有輕重之分。

（2）廣告業(yè)務(wù)檔案中有無審查有關(guān)證明文件、核對(duì)廣告內(nèi)容的證據(jù)資料。這方面至少應(yīng)當(dāng)包括廣告主的身份證明、有關(guān)許可證明、廣告內(nèi)容方面的證明等材料，有廣告代理的還需要代理人的相關(guān)身份證明、許可證明等。依照法律行政法規(guī)規(guī)定、日常生活經(jīng)驗(yàn)常識(shí)等常規(guī)要求，判斷被抽查對(duì)象向廣告主索取的資料是否足夠?qū)彶?、核?duì)所承接廣告內(nèi)容與形式的真實(shí)、合法。這是判斷其廣告相關(guān)制度是否健全的一個(gè)重要指標(biāo)。

（3）廣告內(nèi)容是否合法。要審查判斷所抽查到的廣告檔案，其內(nèi)容、形式有無違法。有違法情形存在就是制度可能不健全的一個(gè)表現(xiàn)，這里需要進(jìn)一步分析違法原因，判斷其是否履行審查核對(duì)義務(wù)到位，是否屬于具有一般理性的普通人即能判別的違法信息，作為審查判斷其廣告管理相關(guān)制度的執(zhí)行是否有成效，是否對(duì)廣告違法具有應(yīng)知、明知情節(jié)，以及下步是否應(yīng)當(dāng)依法立案查處的基礎(chǔ)。

4、抽查發(fā)現(xiàn)問題的處置

檢查后，檢查人員發(fā)現(xiàn)涉嫌違法違規(guī)行為的，應(yīng)根據(jù)檢查獲悉的情況提出處理意見，違法情節(jié)輕微等情形并能當(dāng)場(chǎng)糾正的，告知廣告企業(yè)直接予以糾正，并記錄在案；需要責(zé)令改正的，提出整改要求，制發(fā)送達(dá)責(zé)令改正通知書；需要立案查處的，按照法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰程序處理。

《工商總局關(guān)于做好“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管工作的通知》（工商辦字〔2017〕105號(hào)）規(guī)定抽查檢查結(jié)果信息包括未發(fā)現(xiàn)問題、未按規(guī)定公示應(yīng)當(dāng)公示的信息、公示信息隱瞞真實(shí)情況弄虛作假、通過登記的住所（經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所）無法聯(lián)系、發(fā)現(xiàn)問題已責(zé)令改正、不配合檢查情節(jié)嚴(yán)重、未發(fā)現(xiàn)開展本次抽查涉及的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、發(fā)現(xiàn)問題待后續(xù)處理等8類。

這里的“未按規(guī)定公示應(yīng)當(dāng)公示的信息”、“公示信息隱瞞真實(shí)情況弄虛作假”二類結(jié)果與廣告經(jīng)營(yíng)發(fā)布行為的抽查不相關(guān)，其他六種結(jié)果都是有相關(guān)的，應(yīng)當(dāng)依照?qǐng)?zhí)行的。但“發(fā)現(xiàn)問題已責(zé)令改正”與“發(fā)現(xiàn)問題待后續(xù)處理”的適用情形應(yīng)當(dāng)由省級(jí)局制定標(biāo)準(zhǔn)作出統(tǒng)一規(guī)定，對(duì)于“發(fā)現(xiàn)問題已責(zé)令改正”應(yīng)當(dāng)適用于輕微違法及輕違法可以及時(shí)改正的、非嚴(yán)重違法且公示前能夠改正到位的、違反廣告管理規(guī)章規(guī)定并可以及時(shí)改正的三類情形，其余則應(yīng)當(dāng)都?xì)w入“發(fā)現(xiàn)問題待后續(xù)處理”，轉(zhuǎn)交辦案機(jī)構(gòu)依法予以立案調(diào)查，通過行政處罰程序調(diào)查確定違法行為的性質(zhì)、情節(jié)，依法作出行政處理決定；屬于其他行政機(jī)關(guān)管轄的，應(yīng)當(dāng)依法移送其他具有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)處理；涉嫌犯罪的，依照有關(guān)規(guī)定移送司法機(jī)關(guān)。

5、抽查準(zhǔn)備

為強(qiáng)化對(duì)廣告經(jīng)營(yíng)發(fā)布行為抽查前述重點(diǎn)環(huán)節(jié)的印象，故將對(duì)抽查準(zhǔn)備工作的思考放到本節(jié)的最后部分來倒述了，這也可能方便與前述事項(xiàng)的對(duì)照了。

抽出被抽查對(duì)象后，抽查人員應(yīng)當(dāng)對(duì)該對(duì)象已有的信息資料進(jìn)行查詢、收集，如被抽查對(duì)象的過往廣告監(jiān)測(cè)情況、廣告案件查處情況（之前的違法記錄情況）、使用廣告媒介情況以及企業(yè)自主公示信息、工商登記備案信息及其他行政處罰信息，有條件的可以先通過稅務(wù)機(jī)關(guān)查詢、了解被抽查對(duì)象的稅務(wù)開票情況、數(shù)據(jù)等。

抽查人員應(yīng)當(dāng)事先與被抽查對(duì)象取得聯(lián)系，告知檢查事項(xiàng)、預(yù)約檢查時(shí)間、應(yīng)當(dāng)提供的備查材料——包括廣告業(yè)務(wù)的承接登記、審核、檔案管理制度方面的檔案資料及二年內(nèi)的廣告業(yè)務(wù)清單目錄等，并要求企業(yè)相關(guān)人員屆時(shí)到場(chǎng)配合檢查，如此可以方便被抽查對(duì)象有充分的時(shí)間歸集、準(zhǔn)備檔案資料，整理廣告業(yè)務(wù)清單等。

研究確定抽查預(yù)案：怎么查、查什么、需要誰協(xié)助（如需到稅務(wù)機(jī)關(guān)調(diào)取發(fā)票開具記錄數(shù)據(jù)）、如何抽查廣告業(yè)務(wù)檔案——確定比例原則及隨機(jī)抽取檔案方法規(guī)則、抽查人員之間的分工等等。

四、信訪、轉(zhuǎn)交是有力補(bǔ)充

現(xiàn)實(shí)中還存在來信來訪、通過電子信箱等渠道反映互聯(lián)網(wǎng)違法廣告線索的情況，以及有關(guān)機(jī)關(guān)在相關(guān)執(zhí)法、司法等公務(wù)中發(fā)現(xiàn)違法線索轉(zhuǎn)交查處的情況?！豆ど绦姓芾頇C(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》第十六條規(guī)定“工商行政管理機(jī)關(guān)依據(jù)監(jiān)督檢查職權(quán)，或者通過投訴、申訴、舉報(bào)、其他機(jī)關(guān)移送、上級(jí)機(jī)關(guān)交辦等途徑發(fā)現(xiàn)、查處違法行為?！睂?duì)于從信訪渠道、信訪機(jī)關(guān)以及其他機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)交等渠道的違法互聯(lián)網(wǎng)廣告線索，必須自收到轉(zhuǎn)交、移送、交辦的材料之日起七個(gè)工作日內(nèi)予以核查，并決定是否立案；特殊情況下，可以延長(zhǎng)至十五個(gè)工作日內(nèi)決定是否立案。有回復(fù)要求的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的時(shí)間、途徑、方式及