【轉載】史育龍?-?《中國農(nóng)村經(jīng)濟》 2002年

?一、昌城鎮(zhèn)：分散辦的案例

昌城鎮(zhèn)所在的山東諸城市位于山東半島東南部。上世紀90年代初，昌城鎮(zhèn)中小改制曾闖出全國聞名的“諸城模式”。昌城鎮(zhèn)面積120平方公里，轄78個行政村，戶籍人口萬人，農(nóng)戶萬戶。鎮(zhèn)駐地包括昌城、西老莊等14個行政村，面積9平方公里，建成區(qū)面積2平方公里。駐地人口萬人。全鎮(zhèn)有農(nóng)業(yè)人口萬人；有耕地萬畝，人均耕地畝。昌城鎮(zhèn)不通鐵路，沒有重要礦產(chǎn)資源，但近年來非農(nóng)產(chǎn)業(yè)與小城鎮(zhèn)建設都搞得頗有特色。

昌城鎮(zhèn)曾有過6家鎮(zhèn)辦，村辦大約有130多家，到20XX年已經(jīng)全部改制為股份制或私營。6家鎮(zhèn)辦除瀘河集團發(fā)展壯大，成為全國輪胎行業(yè)的一支重要力量外，其余幾家基本上都退出了市場。鎮(zhèn)辦工業(yè)一支獨秀的特征，使鎮(zhèn)駐地沒有形成集中分布的工業(yè)小區(qū)。兩大支柱瀘河集團和得利斯集團（原先為村辦）處在鎮(zhèn)駐地的東西兩側。

瀘河集團和得利斯集團是昌城鎮(zhèn)最大的兩家，均進入全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)500強的排行榜。其中，瀘河集團為化工行業(yè)第二名，得利斯集團為全國151家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化重點龍頭之一。得利斯集團的前身是20世紀80年代由該鎮(zhèn)西老莊村（鎮(zhèn)駐地西側）集體創(chuàng)辦的一家面粉廠，廠址選在緊鄰鎮(zhèn)駐地的西老莊村?，F(xiàn)在經(jīng)過多次改擴建，已成為國家大型一級集團。其主導產(chǎn)品“得利斯”系列肉制品在國內(nèi)具有相當高的知名度。目前，昌城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)建設也已延伸到了西老莊村，得利斯集團可以看作是設在鎮(zhèn)駐地的村辦。

瀘河集團為1986年建廠的鎮(zhèn)辦福利，主要生產(chǎn)摩托車內(nèi)胎。當時的36名職工中有一半為殘疾人。目前瀘河集團已發(fā)展成為員工3600人、資產(chǎn)億元的國家大型二級。占地28萬平方米，所在地道口村在鎮(zhèn)駐地以東約2公里處。

近年來，全國許多地方的小城鎮(zhèn)都紛紛規(guī)劃建設工業(yè)小區(qū)，以吸引鄉(xiāng)鎮(zhèn)進鎮(zhèn)。在昌城鎮(zhèn)新修訂的總體規(guī)劃中，瀘河集團所在的東老莊村、道口村及其周邊地區(qū)被確定為工業(yè)用地，即道口工業(yè)小區(qū)。但該小區(qū)與其它地方工業(yè)小區(qū)在運作上存在兩個顯著不同的特點。首先，與其它地方常用的“圈地掛牌、搞基礎設施建設、建標準廠房、對外招商”的路子不同，在小區(qū)范圍內(nèi)看不到達到“X通一平”的土地和大片的標準廠房，周圍還是一片片農(nóng)田和萊地，整個小區(qū)基本上處在虛設的狀態(tài)。用當?shù)仡I導的話說，是隨時做好開發(fā)的準備，但鎮(zhèn)政府不預先為小區(qū)建設投入資金。一旦出現(xiàn)合適的開發(fā)項目，鎮(zhèn)政府能夠以最快的速度，辦好全部手續(xù)。同時，借助于項目業(yè)主的經(jīng)濟力量，迅速開工建設。其次，對于本鎮(zhèn)的已有，昌城鎮(zhèn)沒有制定與其它地方一樣的政策，強制要求其改擴建的新增廠區(qū)或生產(chǎn)線必須進入小區(qū)。該鎮(zhèn)鼓勵進入小區(qū)，但不是通過行政命令的方式，而是尊重根據(jù)自身情況作出最后的決策。在目前大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)用地規(guī)模偏高的情況下，這一政策有一定的現(xiàn)實意義。

在這種背景下，20XX年，得利斯集團投資億元建成年加工生豬150萬頭的宰殺加工廠。瀘河集團也投資億元擴建載重汽車和輕卡輪胎生產(chǎn)車間。這兩個大項目均在原廠區(qū)就地擴展。昌城鎮(zhèn)第一家合資坤力玩具公司也在原址完成了新廠房擴建。整個道口工業(yè)小區(qū)只有一家由東老莊村一名海外歸來的學子創(chuàng)辦的生化制劑有限責任公司。

??二、孫耿鎮(zhèn)：集中辦的案例

山東濟陽縣孫耿鎮(zhèn)地處濟南市域黃河北岸，東北距縣城20公里，南距濟南黃河大橋10公里。全鎮(zhèn)面積69平方公里，轄45個行政村?？側丝谌f人，其中農(nóng)業(yè)人口萬人。

1991年以前的孫耿是一個典型的農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)，種植業(yè)是主要的支柱產(chǎn)業(yè)。80年代中后期，各村也陸續(xù)辦起了40多個小型。但由于種種原因，大多數(shù)后來都相繼退出了市場。

1992年，新一屆黨委、政府在鄧小平南巡講話精神的鼓舞下，按照專家的指導意見，將原先位于鎮(zhèn)域中心位置的鎮(zhèn)政府駐地向西遷移2公里到104國道旁。與此同時，采取了“鄰村換地，集零為整”的辦法，按人均畝（約占全鎮(zhèn)人均耕地數(shù)量的1/20）的面積，沿三條線路由遠到近從各個村調(diào)地，最后把各村調(diào)出來的土地集中到104國道兩側，設立開發(fā)小區(qū)，作為城鎮(zhèn)發(fā)展用地和各村共有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)用地。全鎮(zhèn)參與集地的43個村共集中土地1535畝。

集地完成后，除一定面積的土地（事先確定為人均畝）屬于全鎮(zhèn)的公共用地外，其余土地不改變所有權，但不區(qū)分各村的具體地塊。由鎮(zhèn)經(jīng)委牽頭，各村以地（每畝地計算股本6000元）入股，成立了股份制濟南三利達開發(fā)有限責任公司。公司負責土地的經(jīng)營開發(fā)。各村按照“先有項目先選位置”的原則，在開發(fā)區(qū)內(nèi)使用與調(diào)出土地面積相當?shù)牡貕K，發(fā)展村辦，或引進外資辦。對小區(qū)尚未利用的土地，由公司以優(yōu)惠條件承包給農(nóng)民耕種。

三利達公司投資1700多萬元，基本完成了小區(qū)內(nèi)的道路、供水、供電、通信等基礎設施建設。同時用稅收優(yōu)惠、低標準收費和高效率辦事等措施優(yōu)化軟環(huán)境，吸引來開發(fā)區(qū)落戶。

在此后幾年里，開發(fā)區(qū)引進了三株藥業(yè)有限公司、中意合資濟南賽諾富隆化工有限公司、泰富隆有限公司等前來落戶。本鎮(zhèn)的一些小型村辦也紛紛進入開發(fā)區(qū)，一時間形成了熱氣騰騰的開發(fā)局面。全鎮(zhèn)的工業(yè)總產(chǎn)值從1991年億元迅速增加到1995年的億元。據(jù)調(diào)查，在1996年上半年的鼎盛時期，僅三株集團雇用的當?shù)剞r(nóng)民工就達3000人，月工資800元左右。在小區(qū)從事第二、第三產(chǎn)業(yè)的本鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)剩余勞動力有600人左右，來自鎮(zhèn)外的有2500人以上。鎮(zhèn)財政和縣財政也因三株集團的超常規(guī)發(fā)展而迅速好轉。

始料不及的是，作為孫耿產(chǎn)業(yè)發(fā)展旗艦的三株集團，在保健品市場的激烈競爭中，只用三年時間就走完了由盛到衰的全過程。許多規(guī)劃藍圖都未及實現(xiàn)，便過早地走向衰落，甚至連當?shù)卣o予的政策優(yōu)惠都沒有到期。三株集團的衰落，對孫耿鎮(zhèn)的發(fā)展是致命的一擊。生產(chǎn)規(guī)模大幅度收縮，工人被辭退，廠房閑置。受三株集團的影響，其它一些開發(fā)項目，如旅游度假村工程、蔬菜批發(fā)市場也相繼下了馬。多家銀行的營業(yè)機構也因業(yè)務量銳減而陸續(xù)撤走。本鎮(zhèn)南街村的私營汽車配件廠，曾經(jīng)是孫耿鎮(zhèn)的第一納稅大戶，也在進入小區(qū)幾年以后，退回到了村里。孫耿鎮(zhèn)十分壯觀的小城鎮(zhèn)建設規(guī)劃，目前也大都變成了遠景規(guī)劃。

孫耿鎮(zhèn)用“集地”的方式促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)集聚發(fā)展、進而帶動小城鎮(zhèn)發(fā)展的案例，得到了許多專家的高度評價。他們認為，這是一個政府以最低的費用與農(nóng)民進行土地交易，從而在短時間內(nèi)無痛苦地完成工商業(yè)資本原始積累的典型案例，認為這是中國農(nóng)村基層干部群眾對改革與發(fā)展的又一創(chuàng)造，具有一定的國際比較意義（溫鐵軍，1996）。也有學者認為，孫耿案例為廣大分散的、具有社區(qū)屬性特征的鄉(xiāng)鎮(zhèn)找到了一種通過低成本方式實現(xiàn)集聚發(fā)展的路子，可以有效解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展中非農(nóng)化與城鎮(zhèn)化脫節(jié)的問題（曹廣忠，1997）。

??三、大唐鎮(zhèn)：市場導向下的產(chǎn)業(yè)集聚案例

位于浙江中部的諸暨市大唐鎮(zhèn)被譽為“中國襪業(yè)之鄉(xiāng)”。該鎮(zhèn)年產(chǎn)襪子20億雙，其產(chǎn)量占全國總產(chǎn)量的70%，年產(chǎn)值達到30億元。以大唐鎮(zhèn)為中心，在諸暨形成了覆蓋12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，年產(chǎn)量為60億雙、產(chǎn)值達90億元的襪業(yè)生產(chǎn)和銷售基地。該基地的生產(chǎn)、銷售和出口規(guī)模均居全國之首。20XX年大唐鎮(zhèn)人均國內(nèi)生產(chǎn)總值達到萬元；農(nóng)民年人均純收入9520元，為全國平均水平的倍。目前，在全鎮(zhèn)6萬多總人口中，戶籍人口與外來人口比例已經(jīng)達到1:1。襪業(yè)勞動力已經(jīng)占勞動力總數(shù)的90%。

大唐鎮(zhèn)襪業(yè)最初是從修理襪機起步的。其襪業(yè)的生產(chǎn)工具從最初的手搖襪機過渡到電動襪機，再發(fā)展到目前的電腦襪機。在以大唐鎮(zhèn)為中心的12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)，萬臺襪機分布在120個村，涉及農(nóng)戶1萬多戶、勞動力15萬人。與襪業(yè)生產(chǎn)相配套，大唐鎮(zhèn)還有丙綸絲生產(chǎn)線40余條，種類加彈機1200余臺，橡筋機800余臺；年生產(chǎn)丙綸長絲1萬余噸，各類加彈絲6萬余噸，橡筋線5000噸。該鎮(zhèn)是國內(nèi)規(guī)模較大的丙綸絲、滌綸高彈絲、橡筋線生產(chǎn)基地，其產(chǎn)品除內(nèi)部消化化，還有部分外銷。圍繞襪業(yè)生產(chǎn)，在大唐鎮(zhèn)形成了5個市場：輕紡原料市場、成品襪市場、襪機市場、聯(lián)托運市場和勞動力市場。大唐鎮(zhèn)襪業(yè)已經(jīng)形成了由襪子生產(chǎn)及原料、機械、市場、服務等相關產(chǎn)業(yè)組成的產(chǎn)業(yè)群，形成了一個襪業(yè)地方生產(chǎn)系統(tǒng)。在此基礎上，組建了一個占地700畝的大唐襪業(yè)特色工業(yè)園區(qū)，現(xiàn)年產(chǎn)值達10億元。在工業(yè)園區(qū)的帶動下，周邊地區(qū)也開發(fā)了面積為1600畝的工業(yè)基地。在大唐鎮(zhèn)還成立了襪業(yè)協(xié)會。

??四、對三個案例的分析

這三個案例，均出現(xiàn)在我國經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū)，具有相似的區(qū)域背景和發(fā)展條件。這三個鎮(zhèn)與該地區(qū)的中心城市濟南、濰坊和杭州的距離都在100公里以內(nèi)，應當說它們均處在十分有利于小城鎮(zhèn)成長的位置上。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的分散性與以非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為基礎的城鎮(zhèn)經(jīng)濟之間的矛盾，決定了在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)地區(qū)，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)模對小城鎮(zhèn)建設的基礎作用。許多學者認為，中國農(nóng)村在過去20年迅猛工業(yè)化的同時，之所以沒能出現(xiàn)城鎮(zhèn)化的同步發(fā)展，農(nóng)村工業(yè)化的分散進行是一個重要原因。對于造成農(nóng)村工業(yè)過度分散的成因，研究結論普遍歸之為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社區(qū)屬性，以及土地村集體所有的制度。這種制度決定了將辦在家門口是有效降低成本的好辦法。無論是村集體興辦，還是本村個人辦，在本村以外的任何地方落腳，無論采取哪種方式使用土地，都不如在本村范圍內(nèi)來得方便和成本低。因此，即使有集聚發(fā)展、分享規(guī)模經(jīng)濟的意愿，也會由于缺少實現(xiàn)低成本集聚的土地制度安排，而被迫作出就地分散發(fā)展的選擇。顯然，現(xiàn)存的土地制度和管制模式阻礙了鄉(xiāng)鎮(zhèn)集聚，進而間接地影響到了小城鎮(zhèn)的發(fā)展。

孫耿案例的意義在于通過社區(qū)成員全體、自愿、平等的“集地”行動，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)集聚提供了一個發(fā)展空間。這種集地模式依然保持了各村對所占份額土地的所有權。由于幾個大的進入，集地在短時間內(nèi)取得了顯著的效果。但由于三株集團的迅速衰落，以及由此引發(fā)的聯(lián)帶效應，給集地行動帶來了巨大的影響。主要表現(xiàn)在：①集中到104國道兩側的1535畝地，至今還有300多畝地沒有用，且基本處于撂荒狀態(tài)。②各村從集地中獲取的收益有限。據(jù)鎮(zhèn)領導介紹，“集地”以來，各村從中獲益主要是累計減免“三提五統(tǒng)”300多萬元，人均100元左右。③現(xiàn)有對于進入開發(fā)區(qū)缺少信心。例如，前面提到的南街村的那家私營汽車配件廠，曾在開發(fā)區(qū)租用廠房，但幾年后，又退回到村里。這家至今對于開發(fā)區(qū)“火”的時候的高房租仍心有余悸。由于南街村距開發(fā)區(qū)很近，這家回到村里，租用本村的20畝地，租費很低廉。因此，這家現(xiàn)在對進入開發(fā)區(qū)沒有興趣，覺得在村里辦沒有什么不便。

孫耿通過集地實現(xiàn)集聚發(fā)展的思路，有效地解決了因村對鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地的土地使用沒有發(fā)言權，而普遍傾向于把建在本村的問題，其方向無疑是正確的，設計也十分精巧。但也必須看到，首先，當以三株集團為首的大發(fā)展勢頭正猛的時候，由于“蛋糕”迅速被做大，一切都被罩上了美麗的光環(huán)。但當這種有影響力的走向衰落時，城鎮(zhèn)的發(fā)展就會遭受重創(chuàng)。其次，在孫耿集地過程中，注冊的由鎮(zhèn)經(jīng)委牽頭成立的股份制公司，減免本應由鎮(zhèn)財政所面向村民收取的“三提五統(tǒng)”，并以此作為股東的收益，在操作上也有可商榷之處（注：面對強大的農(nóng)村基層政府，為了避免平調(diào)土地而設計的“集地”方案，似乎在實踐中也難免走向自己的反面。顯然，對農(nóng)村基層政府與農(nóng)民之間關系的設計定位，是這一問題的關鍵所在。）。

昌城鎮(zhèn)走了一條與孫耿鎮(zhèn)截然不同的路子。當圈地、掛牌、搞通平工程等建設工業(yè)小區(qū)的措施在許多地方蔚然成風，甚至一些地方采取行政手段強制發(fā)展工業(yè)小區(qū)的時候，昌城鎮(zhèn)沒有盲目跟風，而是根據(jù)本鎮(zhèn)兩大已經(jīng)形成的空間分布的格局，以及內(nèi)部用地較為寬松的實際情況，用虛擬的方式發(fā)展工業(yè)小區(qū)。在沒有明確招商目標的情況下，政府不對小區(qū)基礎設施進行高標準投入，避免出現(xiàn)政府舉債或在先期大量投入的情況下，沒有項目跟進的尷尬局面。在采取各種優(yōu)惠政策積極吸引新建進入小區(qū)的同時，鼓勵而不是強迫進入小區(qū)。政府為創(chuàng)造環(huán)境，但決不越俎代庖，真正把作為市場經(jīng)濟體制下的經(jīng)營主體，尊重經(jīng)營者根據(jù)自身情況作出的選擇，較好地處理了政府與的關系。前面提到的三個老20XX年都在原地有新上的擴建項目，而進入工業(yè)小區(qū)享受優(yōu)惠政策的新建經(jīng)營狀況也不錯。正是這些的持續(xù)發(fā)展，為城鎮(zhèn)發(fā)展打下了基礎。

大唐鎮(zhèn)的成功在于從一個不起眼的襪子中做出了大產(chǎn)業(yè)。其產(chǎn)業(yè)發(fā)展給小城鎮(zhèn)建設和發(fā)展帶來的成功可歸結為以下方面：①選擇了勞動密集、市場廣闊、技術含量不高的低門檻日用品產(chǎn)業(yè)，使得產(chǎn)品具有從高端市場到低端市場的廣闊適應性，因此，容易在市場中立足并得到發(fā)展，并為未來的技術進步留有充分的發(fā)展空間。②在一個產(chǎn)品的帶動下，通過市場鏈條的連接，在區(qū)域范圍內(nèi)迅速形成由眾多及其多樣化產(chǎn)品構成的產(chǎn)業(yè)集群。由于具有高度的產(chǎn)業(yè)關聯(lián)，間的合作與競爭成為促進技術進步的重要力量。③這一產(chǎn)業(yè)集群的主體是大量規(guī)模小、分布均勻的家庭。這些與周邊地域的形成了明顯的勞動分工系統(tǒng)。這一勞動分工的結果是，使產(chǎn)業(yè)從原料生產(chǎn)到襪子生產(chǎn)再到印染、包裝、銷售等各個環(huán)節(jié)密切，形成了以襪子生產(chǎn)為核心的多種產(chǎn)品、多樣產(chǎn)業(yè)和服務功能完善的絡體系，從而促進了該體系的整體競爭優(yōu)勢。在此基礎上，建設襪業(yè)特色工業(yè)園區(qū)，就是水到渠成的事了。④伴隨著產(chǎn)業(yè)集群的出現(xiàn)，市場建設迅速跟上，從而形成生產(chǎn)與銷售相互促進的良性循環(huán)。在大唐鎮(zhèn)，圍繞襪業(yè)已形成了五大市場。這4個特點，也是浙江許多發(fā)展較好的小城鎮(zhèn)共同具有的。

為什么在浙江、江蘇等省取得成功的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)小區(qū)模式，在孫耿出現(xiàn)了“失靈”現(xiàn)象？這是值得人們深思的。筆者認為，江浙地區(qū)的工業(yè)園區(qū)建設，是在當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)充分發(fā)展的基礎上取得的。大量的發(fā)展到一定規(guī)模后，自身就有了集聚的要求。尤其是在浙江，許多地區(qū)已經(jīng)形成了以進入門檻較低的普通消費品為特色的產(chǎn)業(yè)，以同類產(chǎn)品生產(chǎn)自發(fā)聚集為特征的“塊狀經(jīng)濟”格局。在此基礎上，通過政府引導，同類進入特色園區(qū)，不僅有助于共享基礎設施，還可以收到促進技術進步、推廣新品種的效果。因此，這種順應產(chǎn)業(yè)發(fā)展內(nèi)在要求的做法，必然受到的歡迎。

孫耿的失敗，首先，在于作為孫耿隊伍旗艦的三株集團，在行業(yè)特性上有缺陷。孫耿人至今仍認為三株集團的衰落是偶然因素使然。其實，在全國保健品行業(yè)里由“明星”變?yōu)椤傲餍恰钡挠趾沃谷昙瘓F一家？客觀因索使三株集團成為孫耿鎮(zhèn)最重要的產(chǎn)業(yè)基礎力量，就意味著孫耿鎮(zhèn)的前景與三株集團一樣充滿著風險。如果孫耿鎮(zhèn)“集地”的最大收獲不是三株集團，而是另外一個如得利斯、大唐襪業(yè)這樣能夠帶動當?shù)叵嚓P產(chǎn)業(yè)發(fā)展，形成產(chǎn)業(yè)集群的大，孫耿鎮(zhèn)的今天可能又是另外一番情景了。

其次，孫耿在當?shù)胤寝r(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)育非常不充分的情況下實施的制度創(chuàng)新，意在為集聚創(chuàng)造條件，但事實上沒能起到這個作用。三株集團異忽尋常的增長速度，使無論是投資者、家還是領導者的信心，都在互相傳遞過程中被放大。這些信心的市場效果之一就是，迅速地拉動了當?shù)氐纳a(chǎn)經(jīng)營成本，前面提到的南街村汽車配件廠的經(jīng)歷就說明了這一點。顯然，當?shù)胤寝r(nóng)產(chǎn)業(yè)沒有得到充分發(fā)展是造成孫耿鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展失利的主要原因。在此情況下，試圖以超前的制度創(chuàng)新為集聚發(fā)展創(chuàng)造條件，雖然其動機、目標與方向無疑是正確的，而且在制度設計上也得到了許多專家的高度評價，但實踐效果卻出乎人們的預料。

三個案例從不同的角度反映出產(chǎn)業(yè)基礎對于小城鎮(zhèn)發(fā)展的基礎意義，也說明制度創(chuàng)新在一定條件下可以促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但不能取代產(chǎn)業(yè)發(fā)展。這三個形成明顯反差的案例中隱含的深層次問題是：在鄉(xiāng)鎮(zhèn)集聚發(fā)展這一問題上，制度創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)基礎二者之問，誰更優(yōu)先？浙江、江蘇等地近年來通過鄉(xiāng)村土地整理，將置換出的非農(nóng)建設用地指標集中到鎮(zhèn)駐地創(chuàng)辦工業(yè)園區(qū)的做法，其中不難看到孫耿鎮(zhèn)“集地”的影子。由于浙江、江蘇等地創(chuàng)辦的工業(yè)園區(qū)較好地適應了當?shù)胤寝r(nóng)產(chǎn)業(yè)充分發(fā)育的情況，以及眾多希望通過集聚促進發(fā)展、取得規(guī)模經(jīng)濟的內(nèi)在要求，因而，這些園區(qū)普遍獲得了成功。它們的成功表明，在產(chǎn)業(yè)基礎得到充分發(fā)展的情況下進行制度創(chuàng)新，這既是創(chuàng)新者的理性選擇，也使制度創(chuàng)新具有更強的生命力。

??五、啟示與結論

1.在現(xiàn)行的土地制度和政策環(huán)境下，在人均耕地面積較大的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)，土地制度對小城鎮(zhèn)發(fā)展的約束作用相對較小。影響小城鎮(zhèn)發(fā)展的關鍵因素，不是土地，而是。由于決定經(jīng)營狀況的因素十分復雜，在創(chuàng)造出有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)集聚發(fā)展的制度環(huán)境之后，集聚并不必然導致經(jīng)營狀況的改善。因此，從理論上看，有助于集聚從而有助于小城鎮(zhèn)發(fā)展的工業(yè)園區(qū)模式，在實踐中并不能必然帶來小城鎮(zhèn)的持續(xù)健康發(fā)展。

2.各地設立工業(yè)園區(qū)，要避免形式化。在目前各地為了引進資金、技術等稀缺資源，與當?shù)馗挥嗟膭趧恿Y源相結合的“饑渴”遠未得到緩解的情況下，土地的過量供給、甚至在不恰當?shù)膮^(qū)位的供給也往往不可避免。因此，設立工業(yè)園區(qū)容易演化成為一個比較形式化的問題。例如，在一些地方掛了牌子，圈了地，卻沒有進駐“園區(qū)”。這種現(xiàn)象并不罕見。

3.在推進城鎮(zhèn)化過程中，小城鎮(zhèn)政府要注意結合自身實際進行制度創(chuàng)新。由于目前地方政府的資源調(diào)動能力仍然十分強大，因此，各地區(qū)在政府主導下進行制度創(chuàng)新，必須有十分謹慎和周全的設計，才能保證其創(chuàng)新的持續(xù)性和有效性。小城鎮(zhèn)政府只有在對自身情況作出透徹分析和準確把握的前提下，才能設計出準確有效的發(fā)展模式和具體路徑。

4.非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的充分發(fā)育，是小城鎮(zhèn)發(fā)展的基礎。在鄉(xiāng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)得到充分發(fā)展的地區(qū)，制度創(chuàng)新會帶來顯著的效果。但在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后的區(qū)域，讓產(chǎn)業(yè)得到充分的發(fā)育，應當是比制度創(chuàng)新更加優(yōu)先的任務。作為小城鎮(zhèn)發(fā)展基礎的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，不能過份倚重于一些增長性很好但持續(xù)性較差的行業(yè)。

5.由相關度較高的產(chǎn)業(yè)形成的產(chǎn)業(yè)集群，具有較強的空間集聚效應。從不同的產(chǎn)業(yè)發(fā)展形態(tài)來看，以一個產(chǎn)業(yè)為核心，向上下游和相關產(chǎn)業(yè)擴展形成的產(chǎn)業(yè)集群，要比由多個關聯(lián)度較差的更容易實現(xiàn)空間集聚，從而能夠有力地帶動小城鎮(zhèn)發(fā)展。工貿(mào)一體的小城鎮(zhèn)要比純粹的工業(yè)鎮(zhèn)更加有利于集聚人口，發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。

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