近年來， 我國資 源 環(huán) 境 問 題 凸顯， 能評作為完善和加強(qiáng)宏觀 調(diào)控的一項(xiàng)抓手和能源“雙控”的 重要手段，被賦予更重要的使命。 節(jié)能評估是整個能評工作的源頭 和基礎(chǔ)，深入推進(jìn)節(jié)能評估工作， 是深化能評制度、 促進(jìn)能評真正 發(fā)揮作用的重要途徑。 一、節(jié)能評估工作發(fā)展歷程 （一）理念探索階段 1.總體情況。 上世紀(jì) 90 年代 初至 2005 年，是節(jié)能 評 估 理 念 從 政策構(gòu)想到力圖融入項(xiàng)目前期工 作的探索發(fā)展階段。 1992 年，國家 計(jì)委發(fā)布 《關(guān)于基本建設(shè)和技術(shù) 改造工程項(xiàng)目可行性研究報(bào)告增 列“節(jié)能篇（章）”的暫行規(guī)定》，標(biāo) 志這一階段的發(fā)端。 在此階段，節(jié) 能評估工作尚未單獨(dú)設(shè)立， 只是 在可行性研究報(bào)告中單列節(jié)能篇 （章）或合理用能專題論證，從 屬 于項(xiàng)目可行性研究工作。 項(xiàng)目用 能以及滿足節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)等情況成為 項(xiàng)目審查的要求， 對促進(jìn)項(xiàng)目增 強(qiáng)節(jié)能意識、 重視節(jié)能工作起到 了作用。 但是，可行性研究主要目 的是項(xiàng)目的可行性， 咨詢機(jī)構(gòu)在 編 制 節(jié) 能 篇（章）時，往 往 側(cè) 重 于 工藝路線選擇、投資控制等，對用 能工藝、 用能設(shè)備以及節(jié)能措施 等的重視不夠， 造成該部分報(bào)告 內(nèi)容質(zhì)量普遍不高， 難以真實(shí)客 觀全面反映項(xiàng)目實(shí)際用能情況 。 節(jié) 能 篇（章）作 為 其 中 一 個 章 節(jié)， 其編制要求、 重點(diǎn)等與當(dāng)前開展 的節(jié)能評估大相徑庭。 2.政策依據(jù)。 1986 年發(fā) 布 的 《節(jié)約能源管理暫行條例》， 首次 提出 “工程項(xiàng)目的可行性研究和 初步設(shè)計(jì)， 必須有合理利用能源 的專題論證”。 1992 年國家計(jì)委發(fā) 布的 《關(guān)于基本建設(shè)和技術(shù)改造 工程項(xiàng)目可行性研究報(bào)告增列 “節(jié)能篇（章）”的暫行規(guī)定》，明確 要求在可行性研究報(bào)告中增列 “節(jié) 能 篇（章）”，并與審批程序同 時報(bào)批。 1998 年發(fā)布的《節(jié)能法》， 要求 “固定資產(chǎn)投資工程項(xiàng)目的 可行性研究報(bào)告， 應(yīng)當(dāng)包括合理 用 能 的 專 題 論 證”；同 年，國 家 計(jì) 委、經(jīng)貿(mào)委等聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于固 定資產(chǎn)投資工程項(xiàng)目可行性研究 報(bào)告“節(jié)能篇（章）”編制的規(guī)定》， 進(jìn)一步對其內(nèi)容深度進(jìn)行了規(guī) 定。 3.工作重點(diǎn)。 主要內(nèi)容是項(xiàng)目 用能的有關(guān)介紹， 以綜述能耗指 標(biāo)、節(jié)能措施為主，最后說明項(xiàng)目 的設(shè)計(jì)和建設(shè)是否符合有關(guān)用能 標(biāo)準(zhǔn)和節(jié)能設(shè)計(jì)規(guī)范等， 缺乏分 析和評估。 （二）制度形成階段 1. 總體情況。 2006 年～2010 年，是能評制度初步形成，節(jié)能評 估工作在地方快速發(fā)展的階段 。 2006 年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)節(jié) 能工作的決定》，標(biāo)志著這一階段 工作的起步。 隨后地方層面對節(jié) 能評估工作進(jìn)行了卓有成效的探 索和推進(jìn)。 據(jù)統(tǒng)計(jì)，2006 年～2010 年底，全國有 22 個省區(qū)市出臺了 能評辦法， 開展了包括節(jié)能評估 報(bào)告、節(jié)能專項(xiàng)報(bào)告、獨(dú)立的節(jié)能 專篇等多種形 式的節(jié)能評估工 作。 2.政策依據(jù)。 2006 年，《國 務(wù) 院關(guān)于加強(qiáng)節(jié)能工作的決定 》首 次提出 “建立固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目 節(jié)能評估和審查制度”。 2006 年 底～2007 年初，國家發(fā)展改革委相 繼下發(fā)了 《關(guān)于加強(qiáng)固定資產(chǎn)投 資項(xiàng)目節(jié)能評估和審查工作的通 知》和《固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目節(jié)能評 估 和 審 查 指 南（2006）》，明 確 了 實(shí) 能 評 專 欄 65 DOI:10.19709/j.cnki.11-3199/f.2014.07.022 2014 年第 7 期 HONG GUAN JING JI GUAN LI 行節(jié)能評估審查可依據(jù)的相關(guān)法 律法規(guī)、 產(chǎn)業(yè)和技術(shù)政策、 標(biāo)準(zhǔn) 等。 3.工作重點(diǎn)。 對項(xiàng)目用能工藝 等技術(shù)層面的 評估深度有所加 強(qiáng)，普遍要求對工藝技術(shù)、節(jié)能措 施、 能耗指標(biāo)等專門進(jìn)行分析評 估。 另外，本階段的評估內(nèi)容有所 拓展， 增加了項(xiàng)目所在地能源供 應(yīng)條件，項(xiàng)目能源消耗種類、數(shù)量 及能源使用分布情況等能源供需 方面的評估內(nèi)容。

（三）深化發(fā)展階段 1.總體情況。 2011 年起至今， 是能評制度在我國深化發(fā)展的階 段。 國家發(fā)展改革委 2010 年底正 式施行 《固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目節(jié)能 評估和審查暫行辦法》，標(biāo)志這一 階段的開始。 在此階段，國家層面 能評制度初步建立， 能評工作在 全國范圍逐步推開。 目前，已成為 各級新上固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目必要 的前置條件， 工作的內(nèi)容深度要 求也逐步加深。 3 年來，節(jié)能評估 工作成效顯著， 僅國家層面投資 項(xiàng)目產(chǎn)生的節(jié)能量就達(dá)約 1500 萬 噸標(biāo)準(zhǔn)煤。 但是，由于能評制度體 系、技術(shù)支撐等尚不完善，節(jié)能評 估工作亟待規(guī)范和發(fā)展。 2.政策依據(jù)。 2010 年 9 月，國 家發(fā)展改革委發(fā)布 《固定資產(chǎn)投 資項(xiàng)目節(jié)能評 估和審查暫行辦 法》，并于同年 11 月 1 日起施行。 2012 年 4 月， 國家發(fā)展改革委環(huán) 資司、國家節(jié)能中心聯(lián)合出版《固 定資產(chǎn)投資項(xiàng)目節(jié)能評估和審查 工作指南》，對節(jié)能評估工作的原 則、程序、方法和重點(diǎn)等作了較為 系統(tǒng)的解讀。 2014 年 5 月出版的 《固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目節(jié)能評估和 審查工作指南（2014 年本）》，著力 對節(jié)能評估工作進(jìn)行規(guī)范， 打造 具有鮮明特色的能評制度方法體 系。 3.工作重點(diǎn)。 對節(jié)能評估工作 的要求不斷加深， 引導(dǎo)節(jié)能評估 工作也不斷深化。 2014 年指南要 求項(xiàng)目對基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、 基本參數(shù)的 選擇及推導(dǎo)過程進(jìn)行分析評估 ， 力圖使節(jié)能評估更緊密地與項(xiàng)目 建設(shè)實(shí)際相結(jié)合。 同時，本階段增 加項(xiàng)目對所在地能源消費(fèi)增量控 制和完成節(jié)能目標(biāo)影響等宏觀方 面分析評估內(nèi)容， 將節(jié)能評估工 作與宏觀調(diào)控 進(jìn)行了初步的銜 接。 二、現(xiàn)狀與問題 （一）現(xiàn)狀 1. 明確成為項(xiàng)目前期工作的 必經(jīng)環(huán)節(jié)。 在新一屆中央政府強(qiáng) 調(diào)簡政放權(quán)的大背景下，《國務(wù)院 機(jī)構(gòu)改革和職能調(diào)整方案》 將能 源消耗與環(huán)境、 土地一起作為下 階段加強(qiáng)管理的重要內(nèi)容， 節(jié)能 評估成為固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目前期 工作必備的前置要件。 目前，節(jié)能 評估工作已基本覆蓋各層級政府 有關(guān)部門管理的投資項(xiàng)目， 為了 解和掌握投資項(xiàng)目帶來的能源消 費(fèi)情況奠定了良好的基礎(chǔ)。 2.從業(yè)機(jī)構(gòu)、人員眾多。 除少 部分專業(yè)開展節(jié)能評估的咨詢公 司 外，多 數(shù) 工 程 設(shè) 計(jì)、咨 詢 單 位， 節(jié)能服務(wù)公司， 以及很多科研機(jī) 構(gòu)、 大專院校等都開展了節(jié)能評 估工作。 超過 2 ／ 3 的省份、大部分 計(jì)劃單列市以及部分地市均對節(jié) 能評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行了備案或短名單 管理。 目前，通過上述備案的節(jié)能 評估機(jī)構(gòu)近千家。 這些單位中，有 的專門設(shè)置了節(jié)能評估部門 ，有 的由專業(yè)部門或節(jié)能環(huán)保部門負(fù) 責(zé)節(jié)能評估工作， 評估人員數(shù)量 可觀。 3.評估要求、評估依據(jù)等逐漸 明確。 早期，節(jié)能評估的重點(diǎn)僅是 分析項(xiàng)目是否 滿足能耗限額標(biāo) 準(zhǔn)、節(jié)能設(shè)計(jì)規(guī)范。 目前，評估要 求和工作依據(jù)逐步清晰。 《國務(wù)院 關(guān)于印發(fā)大氣污染防治行動計(jì)劃 的通知》、《國家發(fā)展和改革委 環(huán) 保部關(guān)于嚴(yán)格控制重點(diǎn)區(qū)域燃煤 發(fā)電項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)有關(guān)要求的通 知》等明確要求京津冀、長 三 角、 珠三角等重點(diǎn)區(qū)域的燃煤發(fā)電項(xiàng) 目能效要達(dá)到國際先進(jìn)水平 ，煤 炭消費(fèi)須做到等量置換， 為節(jié)能 評估提供了明確的標(biāo)桿。 《國務(wù)院 關(guān)于化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾的指 導(dǎo)意見》中明確要求，不得為產(chǎn)能 過剩行業(yè)新增產(chǎn)能辦理能評。 能 評指南（2014 年本）為節(jié)能評估工 作的原則、程序、重點(diǎn)以及編制要 求等， 做了較為系統(tǒng)、 科學(xué)的規(guī) 定。 4.專業(yè)性逐步增強(qiáng)。 能評設(shè)立 之初， 節(jié)能評估工作主要是參照 可行性研究的工作方法， 甚至在 報(bào)告中照搬可研的內(nèi)容， 未從節(jié) 能角度進(jìn)行獨(dú)立的分析論證。 目 前， 節(jié)能評估已逐步具備自身獨(dú) 有的專業(yè)特色。 在能源消耗方面 深挖細(xì)作，全面分析生產(chǎn)工藝、用 能工藝、 設(shè)備選擇等具體能耗情 況， 客觀評價項(xiàng)目能效水平 ；同 時，評 估 對 能 源“雙 控”等 宏 觀 目 標(biāo)的影響。 這不僅需要在專業(yè)技 術(shù)領(lǐng)域博學(xué)多識， 而且要了解地 區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、節(jié)能目標(biāo)有關(guān)情況， 測算宏觀影響指標(biāo)， 掌握相關(guān)政 策動向等。 （二）存在的主要問題 1.技術(shù)依據(jù)不足，影響評估工 作的深入開展。 節(jié)能評估的技術(shù) 要求很高，只有深入到生產(chǎn)工藝、 用能工藝過程中去才能真正挖掘 能 評 專 欄 66 2014 年第 7 期 HONG GUAN JING JI GUAN LI 能效提高潛力。 與環(huán)評僅是把住 出口相比，工作難度增加很多。 但 是，與環(huán)評完善的標(biāo)準(zhǔn)體系、上千 個相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的支撐不同 ， 節(jié)能評估的技術(shù)依據(jù)非常薄弱 ， 僅有能評辦法、工作指南、限額標(biāo) 準(zhǔn)、設(shè)計(jì)規(guī)范等政策性文件。 除工 作指南外， 這些依據(jù)大都不是為 能評而立， 用于節(jié)能評估時存在 不少問題。 如，能耗限額標(biāo)準(zhǔn)難以 提供合理的準(zhǔn)入值作為項(xiàng)目能效 指標(biāo)強(qiáng)制性依據(jù)；節(jié)能設(shè)計(jì)規(guī)范、 能評工作指南覆蓋面嚴(yán)重不足 ； 相關(guān)的政策要求更是分散在各類 文件中，不成體系，難以為節(jié)能評 估提供具體的工作參考， 嚴(yán)重影 響節(jié)能評估的工作深度。 2.未形成獨(dú)立的工作體系，影 響評估工作的效果。 雖從業(yè)機(jī)構(gòu) 和人員眾多， 但重視程度明顯不 足， 大多仍將節(jié)能評估作為可行 性研究的附屬環(huán)節(jié)， 沒有形成獨(dú) 立的工作體系。 相當(dāng)一部分項(xiàng)目 建設(shè)單位無視節(jié)能評估提出的節(jié) 能措施要求； 不少節(jié)能評估單位 投入的技術(shù)力量嚴(yán)重不足， 專業(yè) 水平也不到位， 根本不具備從節(jié) 能角度深入分析工藝用能全過程 的能力， 更不可能從行業(yè)角度提 出好的節(jié)能措施建議， 結(jié)果只能 是抄襲或盲目肯定可研報(bào)告的內(nèi) 容， 難以體現(xiàn)節(jié)能評估的工作效 果。 3.節(jié)能評估的約束力不足。 能 評工作尚未對項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工、竣 工驗(yàn)收或運(yùn)營管理等階段設(shè)置任 何的后期監(jiān)管機(jī)制。 通過節(jié)能審 查后， 項(xiàng)目能否按照節(jié)能評估報(bào) 告的方案和要求進(jìn)行建設(shè)， 缺乏 有效的約束手段。 部分項(xiàng)目在節(jié) 能評估過程中存在弄虛作假的現(xiàn) 象。 去年底，國家發(fā)展改革委組織 了首次節(jié)能審查意見落實(shí)情況監(jiān) 督檢查， 發(fā)現(xiàn)個別項(xiàng)目擅自擴(kuò)大 建設(shè)規(guī)模、調(diào)整主要工藝、更改技 術(shù)方案， 實(shí)際建設(shè)情況與能評要 求不符。 4.節(jié)能評估尚未深入扎根，作 用未能充分顯現(xiàn)。 由于能源消費(fèi) 總量控制等相關(guān)政策要求始終未 能明確， 能評在多數(shù)地區(qū)并未發(fā) 揮出宏觀層面應(yīng)有的重要作用 。 在此情況下， 部分地區(qū)對能評的 認(rèn)識始終局限于對項(xiàng)目本身分析 評估的微觀層面上， 甚至認(rèn)為可 以和環(huán)評等前 置性程序合并管 理。 必須抓緊構(gòu)建適應(yīng)形勢發(fā)展 需要的節(jié)能評估工作體系， 真正 發(fā)揮節(jié)能評估應(yīng)用的作用。 三、發(fā)展方向和推進(jìn)建議 （一）“深度”方面 1.發(fā)展方向。 節(jié)能評估應(yīng)切實(shí) 理清項(xiàng)目具體用能情況， 真正成 為“探明”新增能源消費(fèi)的前置環(huán) 節(jié)。 從工作要求看，節(jié)能評估應(yīng)全 面超越可行性研究的深度， 基本 掌握項(xiàng)目主要生產(chǎn)工藝、 用能工 藝和耗能設(shè)備的參數(shù)、 能耗情況 等。 只有這樣，才能為設(shè)計(jì)階段具 體落實(shí)能評要求提供依據(jù)， 才能 真正把住能源消費(fèi)源頭關(guān)， 為完 善和加強(qiáng)宏觀 調(diào)控作出應(yīng)有貢 獻(xiàn)。 2.推進(jìn)建議。 一是完善能評技 術(shù)支撐體系， 為節(jié)能評估工作提 供全方位的工 作依據(jù)和工作要 求； 二是建立評估機(jī)構(gòu)質(zhì)量管理 體系， 如建立健全第三方評估機(jī) 制， 對從事節(jié)能評估的機(jī)構(gòu)和人 員等提出符合能評需要的能力要 求；三是加強(qiáng)節(jié)能評估培訓(xùn)工作， 針 對 工 作 程 序、方 法、工 作 重 點(diǎn)， 以及對宏觀影響的分析方法等開 展常態(tài)化培訓(xùn)和宣貫； 四是完善 節(jié)能審查相關(guān)工作程序， 主要包 括研究建立節(jié)能評審限時辦結(jié) 、 評估報(bào)告退回 機(jī)制等約束性手 段， 配套建設(shè)能評后評價監(jiān)管機(jī) 制，實(shí)現(xiàn)閉環(huán)管理等。 （二）“廣度”方面 1.發(fā)展方向。 加強(qiáng)評估工作的 廣度， 為發(fā)揮宏觀調(diào)控抓手作用 做好支撐。 應(yīng)著力做好對地方節(jié) 能目標(biāo)、 能源消費(fèi)增量和總量控 制、能 耗（或 煤 炭）等 量 或 減 量 置 換等調(diào)控目標(biāo)的銜接， 為保障能 源安全， 防治大氣污染等夯實(shí)技 術(shù)基礎(chǔ)。 2.推進(jìn)建議。 一是盡快明確政 策要求， 制定能源消費(fèi)增量和總 量控制具體目標(biāo)值和能評控制量 方案， 發(fā)布高耗能行業(yè)能耗等量 或減量置換的政策規(guī)定， 細(xì)化京 津冀、長三角、珠三角等重點(diǎn)區(qū)域 的煤炭等量置 換能評工作要求 等；二是建立有關(guān)預(yù)測預(yù)警機(jī)制， 在權(quán)威機(jī)構(gòu)建立全國能評項(xiàng)目信 息數(shù)據(jù)庫， 系統(tǒng)掌握新增固定資 產(chǎn)投資帶來的能源消費(fèi)情況 ，預(yù) 測增長空間、增長要求等信息，以 此指導(dǎo)節(jié)能評估工作提早謀劃 ， 避免浪費(fèi)。