秦的鄉(xiāng)官制度承前啟后，并且有開創(chuàng)性。其組織系統(tǒng)嚴密，權利與地位隆重，不同于后世。秦設立鄉(xiāng)官，重視鄉(xiāng)治，所取得的統(tǒng)治效果也十分突出。鄉(xiāng)官是秦基層政權組織，同時還是社會生產的組織者，具有政社合一的特點，是為官社經濟體制組織的基干。廣義的鄉(xiāng)官包括鄉(xiāng)、亭、里、伍等。嚴格說來，只有鄉(xiāng)、里具有基層政權的特征，列為行政系列級數。
秦以縣統(tǒng)鄉(xiāng)，都、鄉(xiāng)、邑之名與組織還在商鞅變法前就早已存在。孝公變法，統(tǒng)一制定地方組織系統(tǒng)，設立了縣、鄉(xiāng)二級地方行政組織。縣治所在地稱為都邑，其地亦設鄉(xiāng)級行政單位，便稱為都鄉(xiāng)。其他鄉(xiāng)治所在地，稱為離邑，其鄉(xiāng)則稱為離鄉(xiāng)。在秦，無論縣、鄉(xiāng)、還都習慣稱作邑，這是一個舊的傳統(tǒng)。 秦鄉(xiāng)吏至少有二員，一為政長，二為佐。
在秦，薔夫為各機構之正長，是一個使用極其普遍的職稱名，稷官之性質，當屬田官。鄉(xiāng)部稷官可以簽發(fā)傳書，傳書為普通信物。出入禁苑之信物有三種，最嚴格的是節(jié)、其次為符、普通者為傳書。鄉(xiāng)部稷官可簽發(fā)傳書，此官亦非同小可也。此稷官定為鄉(xiāng)部之正長，因為傳書是入苑憑證，至怨中從事田作及其他作務，活動范圍廣，此等通行憑證必具有權威性，由政府正長簽發(fā)。
秦鄉(xiāng)之長薔夫屬于少吏，鄉(xiāng)佐地位，雖然低于鄉(xiāng)薔夫，應為斗食吏，甚至更低一點。秦建立了官吏俸祿等級系列制度，以石數為秩名。二百石為長吏的最低級，百石為少吏的最高級。百石為一特殊界限，雖然斗食、佐史之俸也可列入秩名系列，而實則自百石起才進入正式秩以上之諸大吏。
在官社經濟體制之下的秦之鄉(xiāng)吏，其職掌范圍之廣，權利之重，遠出后世同類之外。第一，土地管理權。 秦的鄉(xiāng)官，是擁有土地所有權的國家政府最基層、最具體、最實際的代表，也是國家賴以實現其土地所有權經濟內容的基層政權組織。凡劃野封疆、分授田里，都由其主持。 第二，生產的監(jiān)督、管理權。督民課耕、游牧飼養(yǎng)，評定年景諸事都由鄉(xiāng)官主持或參與。 第三，對人的管理權。治民為鄉(xiāng)官要務之一。鄉(xiāng)具有掌握戶政、編造戶籍、聯鄰伍、伺察并規(guī)范鄉(xiāng)民行動，實現鄉(xiāng)治。對轄內境內所有民戶人口，包括私家臣妾在內都建立有詳細的人事、政治以及社會生活檔案，舉凡一個人的租賦完納、徭役服給、官獄征事、歷史關節(jié)等諸種重大事體的情況，都由鄉(xiāng)官記錄在案。第四，負責收租、取賦、征兵、派役，實現國家對土地所有權的經濟內容。 第五，參與司法。鄉(xiāng)官參與和協理廷的司法活動，如秉承縣公文，并行文里中，查封本鄉(xiāng)案犯之家；參與查勘盜發(fā)現場；接受亡者自首并行文送縣廷；辦理上級各種查詢事務等。第六，參與某些專業(yè)事務機構的雙重領導和監(jiān)督。
縣屬各薔夫由縣任免，即由令、丞共同任免，當然起決定作用還是縣令。如薔夫空缺，由縣暫為置守官以代理之。 鄉(xiāng)之實質乃是按地緣編制人戶，故決定其大小亦分劃之標準則不外二端，一為戶口里數；一為地理轄域之面積。大縣百里，中縣七十里，小縣五十里。大縣二萬家，中縣萬五千家，小縣萬家。 秦亭的職掌比較復雜，基本則為治安。鄉(xiāng)亭以維持地方治安、抓差辦案為主要職事，不得主治部域內民事。郵亭設于中央和地方各級政府、城邑之間的道路上，供傳遞公文之用。 市廷，設在城市中或比較大的市場中。 門亭城邑門亭，設于城邑門近處，盤查往來出入城者，任務為防奸盜。 邊亭，設在疆境或交通要道上，供瞭望、傳警之用。
里為秦地方最基層行政單位，權利比鄉(xiāng)小多了，只是秉承鄉(xiāng)意處事。里的負責者，其職稱在秦統(tǒng)一錢稱里典，也稱田典或典田。里的主要職能在鄉(xiāng)政府的主持下，參與國家政事活動以及民事活動，具體承辦各類事務。如管理本里居民，協助征役，幫辦司法，驅逐賊寇，維持治安，并在各種官民事務中作為公證人等。 秦里典還負責督課本里耕牛的牧養(yǎng)，按時參加鄉(xiāng)里對耕牛的評比活動。
在強有力的土地國有制下，秦的鄉(xiāng)官具體主持分授田里，具體經營許多生產與財政經濟事宜，上為國家伸向民間社會的爪牙之吏，下扼控著鄉(xiāng)民的經濟命脈與喉嚨。這便構成了秦的鄉(xiāng)官之所以具有遠非后世所可倫比的崇高地位與重大權利的經濟基礎。戰(zhàn)國秦漢時，鄉(xiāng)里行政與社會民事活動之財政開支項目甚多。鄉(xiāng)官吏俸及其活動經費，對上級官吏差遣的送往迎來，官府的不時賦斂以及無名差瑤，糧秣轉運，甲兵修繕，獻納上貢，鄉(xiāng)里社會公共活動，公益活動。 秦縣官備有公車馬牛，鄉(xiāng)里 還有薪柴費的支出，這是一項很大的開支。
任何時代，于法定正稅之外，例多賦斂，而且都無定時與定率，是個無底洞。溝渠水道的開通，阡陌津橋的修治，則具有特殊困難與意義，此等國家大工程，的需要大徭役以從事。
鄉(xiāng)里政權組織形式，雖較上層為簡單，然其具體施政運作，比之上層政權，則帶有特殊性以及一定意義上的復雜性，因為它所面對的不僅是本機構內部的運轉和上下級關系，還有一個最基本、最廣泛的鄉(xiāng)里庶民社會。而這個鄉(xiāng)村社會，從表面看來乃是國家權利的統(tǒng)治對象，但是，實際上它絕不是一個完全被動的角色。其所向背往決定著國家施政與政治的成敗。
秦的鄉(xiāng)官是秦專制政權的耳目，是實現對庶民統(tǒng)治、剝削的基礎政權組織，是秦實現鄉(xiāng)治的根本力量。秦徹底完成了里伍系民之制，乃為爾后二千年帝制做了榜樣，后代之連環(huán)保甲之法只不過是對秦之里伍制度之繼承與發(fā)揮而已，其效果有時尚不及秦之鄉(xiāng)官里伍。秦律透露，秦有許多亡命自首者。有了嚴密的鄉(xiāng)官組織系統(tǒng)和嚴格的鄉(xiāng)治，人民只有按照統(tǒng)治主的指揮行動了。一切事情要在鄉(xiāng)基層處理完，不要拖延待上。 秦鄉(xiāng)官組織系統(tǒng)的建立，為后世專制主義中央集權基層政權建設樹立了一個楷模，其間盡管有些細節(jié)之差異，然而基層政權的級數、規(guī)格、組織系統(tǒng)，以及組建基本原則，則不離秦鄉(xiāng)官制度之本。
