【基本介紹】

《置身事內(nèi)：中國政府與經(jīng)濟發(fā)展》，作者蘭小歡，上海人民出版社2021年8月出版，17.5萬字。

蘭小歡，復(fù)旦大學(xué)中國社會主義市場經(jīng)濟研究中心、經(jīng)濟學(xué)院副教授，主要研究中國的經(jīng)濟發(fā)展和政治經(jīng)濟。

本書主角是政府和政策，內(nèi)容脫胎于作者在復(fù)旦大學(xué)和香港中文大學(xué)（深圳）的課程講義。

作者說，本書寫給大學(xué)生和對經(jīng)濟話題感興趣的讀者，希望能幫大家理解身邊的世界，從熱鬧的政經(jīng)新聞中看出些門道，從乏味的政府文件中覺察出些機會。

本書注重描述現(xiàn)實，注重解釋“是什么”和“為什么”。當(dāng)不可避免涉及“怎么辦”的時候，則注重解釋當(dāng)下正在實施的政策和改革。正如作者所解釋，“對讀者來說，了解政府認(rèn)為應(yīng)該怎么辦，比了解“我”認(rèn)為應(yīng)該怎么辦，重要得多”。

【框架結(jié)構(gòu)】

此書以我國地方政府投融資為主線，分上下兩篇。

上篇解釋微觀機制，包括地方政府的基本事務(wù)、收支、土地融資和開發(fā)、投資和債務(wù)等。

第一章介紹決定地方事務(wù)范圍的主要因素，這些因素不會經(jīng)常變化，所以地方政府要辦的事、要花的錢也不會有巨大變動。一旦收入發(fā)生大幅變動，收支矛盾就會改變政府行為。

第二章介紹1994年分稅制改革的前因后果。這次改革對地方政府影響深遠(yuǎn)，改變了地方政府發(fā)展經(jīng)濟的模式，催生了“土地財政”和“土地金融”，成為地方政府推動快速城市化和工業(yè)化的資金來源。

第三章和第四章詳細(xì)介紹其中的邏輯、機制、案例，同時解釋地方政府的債務(wù)和風(fēng)險，以及相關(guān)改革。這些內(nèi)容是理解下篇宏觀經(jīng)濟現(xiàn)象的微觀基礎(chǔ)。

下篇解釋了微觀行為與宏觀現(xiàn)象的聯(lián)系，包括城市化和工業(yè)化、房價、地區(qū)差異、債務(wù)風(fēng)險、國內(nèi)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡、國際貿(mào)易沖突等。

作者介紹了地方政府推動經(jīng)濟發(fā)展的模式，從微觀機制開始，到宏觀現(xiàn)象結(jié)束。第5-7章就針對這種模式的三個特點展開。

特點1-城市化過程中“重土地、輕人”。優(yōu)點是可以快速推進城市化和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，缺點是公共服務(wù)供給不足，推高了房價和居民債務(wù)負(fù)擔(dān)，拉大了地區(qū)差距和貧富差距。第五章分析這些內(nèi)容，并介紹土地流轉(zhuǎn)和戶籍改革等要素市場的改革。

特點2-招商引資競爭中“重規(guī)模、重擴張”。優(yōu)點是推動了企業(yè)成長和快速工業(yè)化，缺點是加重了債務(wù)負(fù)擔(dān)。企業(yè)、地方政府、居民三部門債務(wù)互相作用，加大了經(jīng)濟整體的債務(wù)和金融風(fēng)險。第六章分析這些內(nèi)容，并介紹“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”，詳述“去庫存、去產(chǎn)能、去杠桿”及“防范化解重大金融風(fēng)險”。

特點3-發(fā)展戰(zhàn)略“重投資、重生產(chǎn)、輕消費”。優(yōu)點是拉動了經(jīng)濟快速增長，擴大了對外貿(mào)易，使我國迅速成為制造業(yè)強國，缺點是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不平衡。對內(nèi)，資源向企業(yè)部門轉(zhuǎn)移，居民收入和消費占比偏低，不利于經(jīng)濟長期穩(wěn)定發(fā)展；對外，國內(nèi)無法消納的產(chǎn)能向國外輸出，加劇了貿(mào)易沖突。第七章分析這些內(nèi)容，并介紹黨的十九大重新定義“主要矛盾”后的相關(guān)改革，詳述“形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局”所需要的改革。

第八章，也就是最后一章，提煉和總結(jié)全書內(nèi)容。作者重點討論了政府能力的建設(shè)和角色的轉(zhuǎn)變，總結(jié)本書介紹的“生產(chǎn)型政府”的歷史作用和局限，也解釋向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)型的必要性。作者還總結(jié)了本書的關(guān)鍵視角：要區(qū)分經(jīng)濟發(fā)展過程和發(fā)展目標(biāo)。既不要高估發(fā)達國家經(jīng)驗的普適性，也不要高估自己過去的成功經(jīng)驗在未來的適用性。在具體實踐中，既要堅持“實事求是”，又要堅持“具體問題具體分析”，不斷探索和解決問題。

【擷取摘要】

1.

事權(quán)劃分的三大原則：公共服務(wù)的規(guī)模經(jīng)濟、信息復(fù)雜性、激勵相容。比如行政區(qū)劃，既與公共服務(wù)的規(guī)模有關(guān)，也和信息管理的復(fù)雜性有關(guān)，同時又為激勵機制設(shè)定了權(quán)責(zé)邊界。

無論是人口密度、地理還是語言文化，都只是為理解行政區(qū)劃勾勒了一個大致框架。我國經(jīng)濟中有個現(xiàn)象：處在行政交界（尤其是省交界處）的地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展普遍比較落后。這一俗稱“三不管地帶”的現(xiàn)象，也可以用公共物品規(guī)模效應(yīng)和邊界的理論來解釋。

行政區(qū)劃，不僅受公共服務(wù)規(guī)模經(jīng)濟的影響，也受獲取信息比較優(yōu)勢的影響。信息優(yōu)勢始終是權(quán)力運作的關(guān)鍵要素。上級雖然名義上有最終決定權(quán)，擁有“形式權(quán)威”，但由于信息復(fù)雜、不易處理，下級實際上自主性很大，擁有“實際權(quán)威”。在實際工作中，“上級干預(yù)”和“下級自主”之間，沒有黑白分明的區(qū)別，是個程度問題。維護兩類權(quán)威的平衡是政府有效運作的關(guān)鍵。

因為信息復(fù)雜多變，模糊不清的地方太多，而政府的繁雜事權(quán)又沒有清楚的法律界定，所以體制內(nèi)的實際權(quán)力和責(zé)任都高度個人化。所謂權(quán)力，實質(zhì)就是在說不清楚的情況下由誰來拍板決策的問題。如果這種說不清的情況很多，權(quán)力就一定會向個人集中，這也是各地區(qū)、各部門“一把手負(fù)責(zé)制”的根源之一，這種權(quán)力的自然集中可能會造成專權(quán)和腐敗。

屬地管理兼顧了公共服務(wù)邊界問題和信息優(yōu)勢問題，同時也給了地方政府很大的權(quán)力，有利于調(diào)動其積極性。地方政府不僅可以為經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造環(huán)境，它本身就是經(jīng)濟發(fā)展的深度參與者，這一點在招商引資過程中體現(xiàn)得淋漓盡致。這種“混合經(jīng)濟”體系，不是主流經(jīng)濟學(xué)教科書中所說的政府和市場的簡單分工模式，即政府負(fù)責(zé)提供公共物品、市場主導(dǎo)其他資源配置；也不是簡單的“政府搭臺企業(yè)唱戲”模式。而是政府及其各類附屬機構(gòu)（國企、事業(yè)單位、大銀行等）深度參與大多數(shù)生產(chǎn)和分配環(huán)節(jié)的模式。

2.

1980年我國試行財政包干制度。1985年以后全面推行，建立了“分灶吃飯”的財政體制。中央與省級財政之間對收入和支出進行包干，地方可以留下一部分增收。財政包干造成了“兩個比重”不斷降低：全國財政預(yù)算總收入占GDP的比重、中央財政預(yù)算收入占全國財政預(yù)算總收入的比重越來越低。

1994年，國家推行分稅制改革，把稅收分為三類：中央稅（如關(guān)稅）、地方稅（如營業(yè)稅）、共享稅（如增值稅）。分稅制改革中最重要的稅種是增值稅，占全國稅收收入的1/4。改革前，增值稅（即產(chǎn)品稅）是最大的地方稅，改革后中央拿走75%，留給地方25%。為防止地方收入急劇下跌，中央設(shè)立了“稅收返還”機制：保證改革后地方增值稅收入與改革前一樣，新增部分才和中央分。

2002年實行所得稅改革。企業(yè)所得稅是我國的第二大稅種，改革之前，企業(yè)所得稅按行政隸屬關(guān)系上繳。改革后，除一些特殊央企的所得稅歸中央外，所有企業(yè)的所得稅中央和地方六四分成（僅2002年當(dāng)年為五五分）。為防止地方收入下降，同樣也設(shè)置了稅收返還機制，并把2001年的所得稅收入定為返還基數(shù)。

分稅性改革扭轉(zhuǎn)了“兩個比重”不斷下滑的趨勢：中央占全國預(yù)算收入的比重從改革前的22%一躍變成55%，并長期穩(wěn)定在這一水平；國家預(yù)算收入占GDP的比重也從改革前的11%逐漸增加到了20%以上。改革大大增強了中央政府的宏觀調(diào)控能力，但同時地方政府收支呈現(xiàn)出高度不匹配的特點。自1994年實行分稅制以來，地方財政預(yù)算支出就一直高于預(yù)算收入。近些年地方預(yù)算支出占全國預(yù)算支出的85%，但收入占比只有50%-55%，入不敷出的部分要通過中央轉(zhuǎn)移支付來填補。

為了應(yīng)對財政壓力，地方政府先是以行政區(qū)劃為單位、以稅收和土地為手段展開招商引資競爭。2002年所得稅改革后，中央財政進一步集權(quán)，拿走了企業(yè)所得稅的六成。從那以后，地方政府發(fā)展經(jīng)濟的方式就從之前的“工業(yè)化”變成了“工業(yè)化與城市化”兩手抓。土地財政由此產(chǎn)生。城市政府開始平衡工業(yè)用地和商住用地供應(yīng)，用土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓費撐起了“第二財政”。商住用地雖然面積上只占出讓土地的一半，但貢獻了幾乎所有的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓收入。因此“土地財政”的實質(zhì)是“房地產(chǎn)財政”。但土地真正的力量還不在“土地財政”，而在以土地為抵押而撬動的銀行信貸與其他各路資金?！巴恋刎斦币坏┘藿恿速Y本市場，加上了杠桿，就成了“土地金融”，能像滾雪球般越滾越大，推動經(jīng)濟飛速擴張，這也造就了地方政府越滾越多的債務(wù)，引發(fā)了一系列宏觀經(jīng)濟問題。

3.

地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)不斷加重。中外學(xué)術(shù)界和業(yè)界所估計的地方債務(wù)總額在2015年到2017年間約為四五十萬億元，占GDP的五六成，其中三四成是隱性負(fù)債。

地方債的爆發(fā)始于2008-2009年。而對地方債務(wù)的治理始于2010年。治理方法有：1-債務(wù)置換，從2015年新版《預(yù)算法》生效后開始，到2019年基本完成。簡單來說，債務(wù)置換就是用地方政府發(fā)行的公債，替換一部分融資平臺公司的銀行貸款和城投債。2-推動融資平臺轉(zhuǎn)型，厘清與政府之間的關(guān)系，剝離其為政府融資的功能，同時破除政府對其形成的“隱性”擔(dān)保。3-約束銀行和各類金融機構(gòu)，避免大量資金流入融資平臺。4-問責(zé)官員，對過度負(fù)債的行為終身追責(zé)。這項改革從2016年開始。與政府債務(wù)相關(guān)的各項改革中涉及對官員評價和激勵機制的改革。

為什么幾乎所有省份，無論財政收入多寡，債務(wù)都在飛速擴張？政府債務(wù)問題根源不在收入不夠，而在支出太多，因為政府承擔(dān)了發(fā)展經(jīng)濟的任務(wù)，要扮演的角色太多。因此債務(wù)問題不是簡單的預(yù)算“軟約束”問題，也不是簡單修改政府預(yù)算框架的問題，而是涉及政府角色的根本性問題。改革之道在于簡政放權(quán)，從生產(chǎn)投資型政府向服務(wù)型政府逐步轉(zhuǎn)型。

4.

政府產(chǎn)業(yè)投資基金，是一種招商引資方式和產(chǎn)業(yè)政策工具，也是一種以市場化方式使用財政資金的探索。

2005年，發(fā)改委和財政部等部門首次明確了國家與地方政府可以設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金。此后，“政府引導(dǎo)、市場運作、科學(xué)決策、防范風(fēng)險”，這16個字成了各地引導(dǎo)基金設(shè)立和運作的基本原則。2011年，財政部和發(fā)改委確認(rèn)了財政資金與社會資本收益共享、風(fēng)險共擔(dān)的原則，明確了GP在收取管理費（一般按1.5%-2.5%）的基礎(chǔ)上可以收取增值收益部分的20%，這相當(dāng)于承認(rèn)了GP創(chuàng)造的價值，不再將GP僅僅視作投資“通道”。以上政策為政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金奠定了制度基礎(chǔ)。

2014年，政府引導(dǎo)基金爆發(fā)式發(fā)展。最直接的“導(dǎo)火索”是圍繞新版《預(yù)算法》的一系列改革。2014年改革后，國務(wù)院開始嚴(yán)格限制地方政府對企業(yè)的財政補貼。這些原本用于補貼和稅收優(yōu)惠的財政資金，就必須尋找新的載體和出路，不能趴在賬上。因為新《預(yù)算法》規(guī)定，連續(xù)兩年還沒花出去的錢，可能將被收歸同級或上級財政統(tǒng)籌使用。根據(jù)清科的數(shù)據(jù)，截至2019年6月，國內(nèi)共設(shè)立了1686只政府引導(dǎo)基金，到位資金約4萬億元。

與地方政府投資企業(yè)的傳統(tǒng)方式相比，產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金或投資基金有三個特點：一是大多數(shù)引導(dǎo)基金不直接投資企業(yè)，而是做LP，把錢交給市場化的私募基金的GP去投資企業(yè)。二是把政府引導(dǎo)基金交給市場化的基金管理人運作，實質(zhì)上是借用市場力量去使用財政資金。三是絕大多數(shù)政府引導(dǎo)基金最終都投向了戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。

引導(dǎo)基金的運營面臨多種挑戰(zhàn)，主要是體制性困難，大體有四類：一是財政資金保值增值目標(biāo)與風(fēng)險投資可能虧損之間的矛盾。二是財政資金的地域?qū)傩耘c資本無邊界之間的矛盾。三是股權(quán)投資對市場和資金變化非常敏感，2018年資管新規(guī)出臺后，各種社會資本急劇萎縮，很多引導(dǎo)基金也獨木難支、難有作為。四是激勵機制是很難突破的瓶頸。

5.

1994年分稅制改革是很多重大經(jīng)濟現(xiàn)象的分水嶺，也是城市化模式的分水嶺。

我國的城市化大概可以分為三個階段。第一階段是1994年之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)崛起，農(nóng)民離土不離鄉(xiāng)，城市化速度不快。第二階段是1994年分稅制改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)式微，農(nóng)民工進城大潮形成。這個階段的主要特征是土地的城市化速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于人的城市化速度，土地撬動的資金支撐了大規(guī)模城市建設(shè)，但并沒有為大多數(shù)城市新移民提供應(yīng)有的公共服務(wù)。第三個階段是黨的十八大以后，隨著一系列改革的陸續(xù)推行，城市化的重心開始逐步從“土地”向“人”轉(zhuǎn)移。

6.

債務(wù)問題不是簡單的貨幣和金融問題，其根源在于我國經(jīng)濟發(fā)展的模式和結(jié)構(gòu)，所以在降債務(wù)的過程中伴隨著一系列深層次的結(jié)構(gòu)性改革。然而導(dǎo)致目前債務(wù)問題的直接起因，卻是2008年的全球金融危機和幾年后的歐債危機。我國債務(wù)迅速上漲的勢頭就始于2008年。

從2012年開始，以信托貸款為主的“影子銀行”開始擴張，把大量資金引向融資平臺。2018年“資管新規(guī)”出臺，就擰緊了“影子銀行”的總閘，也打斷了各種通道。但這波及的不僅是想借錢的房地產(chǎn)企業(yè)和政府融資平臺，也擠壓了既沒有土地抵押也沒有政府背書的中小私營企業(yè)，它們?nèi)谫Y難和融資貴的問題在“資管新規(guī)”之后全面暴露。

2018年末，我國的債務(wù)總量達到了GDP的258%，已經(jīng)和美國持平（257%），超過德國（173%），也遠(yuǎn)高于一些發(fā)展中大國，比如巴西（158%）和印度（123%）。而且我國債務(wù)增長的速度快于這些國家，債務(wù)總量在10年間增加了5.5倍，占GDP的比重在10年間翻了一番，引發(fā)了國內(nèi)外的廣泛關(guān)注和擔(dān)憂。近幾年供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的諸多舉措，尤其是“去產(chǎn)能”“去庫存”“去杠桿”，都與債務(wù)問題和風(fēng)險有關(guān)。

限制房價上漲，限制“土地財政”和“土地金融”，限制政府擔(dān)保和國有企業(yè)過度借貸.....這些都是遏制新增債務(wù)的基本原則?；剡^頭來看，無論是基建還是房地產(chǎn)投資，都由掌握土地和銀行系統(tǒng)的政府所驅(qū)動，由此產(chǎn)生的諸多債務(wù)，拋開五花八門的“外衣”，本質(zhì)上都是對政府信用的回應(yīng)。所形成的債務(wù)風(fēng)險，雖然表現(xiàn)為債主銀行的風(fēng)險，但最終依然是政府風(fēng)險。

總的來看，我國債務(wù)風(fēng)險的本質(zhì)不是金融投機的風(fēng)險，而是財政和資源分配機制的風(fēng)險。

7.

2008年全球金融危機之后，全球經(jīng)濟進入大調(diào)整期，而我國作為全球經(jīng)濟增長的火車頭和第二大經(jīng)濟體，百年來首次成為世界經(jīng)濟的主角，對歐美主導(dǎo)的經(jīng)濟和技術(shù)體系造成了巨大沖擊，也面臨巨大反彈和調(diào)整。

我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡的最突出特征是消費不足。在2018年GDP中，居民最終消費占比只有44%，而美國這一比率將近70%，歐盟和日本也在55%左右。

8

各國的政治和社會現(xiàn)實，決定了可行的經(jīng)濟發(fā)展政策的邊界。就拿工業(yè)化和城市化來說，無疑是經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵。從表面看，這是個工業(yè)生產(chǎn)技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的問題。但看深一層，這是個農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)楣と撕褪忻竦膯栴}。在我國，可行的政策空間和演變路徑受三大制度約束：農(nóng)村集體所有制、城市土地公有制、戶籍制度。所以中國的工業(yè)化才離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，城市化才離不開“土地財政”和“土地金融”。

我國事權(quán)劃分的邏輯決定了民生支出的主力必然是地方政府而不是中央政府。在分稅制改革、公司所得稅改革、營改增改革之后，中國目前缺乏屬于地方的主體稅種。以往依托稅收之外的“土地財政”和“土地金融”模式已經(jīng)無法再持續(xù)下去，因此要想擴大民生支出，可能需要改革稅制，將稅入向地方傾斜。

9

對發(fā)展中國家而言，市場和政府的關(guān)系，不是簡單的一進一退的問題，而是政府能否為市場運行打造出一個基本框架和空間的問題。這需要投入很多資源，一步一步建設(shè)。如果政府不去做這些事，市場經(jīng)濟和所謂“企業(yè)家精神”，不會像變戲法一樣自動出現(xiàn)。

“有為政府”和“有效市場”一樣，都不是天然就存在的，需要不斷建設(shè)和完善。市場經(jīng)濟的形式和表現(xiàn)，要受到政府資源和能力的制約，而政府的作用和角色，也需要不斷變化，以適應(yīng)不同發(fā)展階段的不同要求。

所謂“政府能力”，不僅包括獲取資源的能力，也包括政府隨著經(jīng)濟發(fā)展而不斷調(diào)整自身角色和作用方式的能力。當(dāng)經(jīng)濟發(fā)展到一定階段后，市場機制已經(jīng)相對成熟，法治的基礎(chǔ)設(shè)施也已經(jīng)建立，民間的各種市場主體已經(jīng)積累了大量資源，市場經(jīng)濟的觀念也已經(jīng)深入人心，此時若仍將資源繼續(xù)向政府和國企集中，效率就會大打折扣。投資、融資、生產(chǎn)都需要更加分散化的決策。市場化改革要想更進一步，“生產(chǎn)型政府”就需要逐步向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)型。

【寫在最后】

1.

《置身事內(nèi)》這本書的標(biāo)題乍看讓人有些費解。讀完全文才知道作者想以此傳達的就是中國政府置身于中國經(jīng)濟改革和發(fā)展的主動姿態(tài)和深度參與的模式；或許也包括了作者作為發(fā)展經(jīng)濟學(xué)家提倡的一種重實事、置身事內(nèi)的研究態(tài)度。

2.

《置身事內(nèi)》書內(nèi)有大量詳實的數(shù)據(jù)，且援引了兩百六十多個文獻。但據(jù)作者坦言，它并非脫胎于文獻閱讀，而是他先有了想法，再去找文獻支撐的。

3.

我很欣賞作者說的一句話：無論是理論家還是實踐者，“實事求是”和“具體問題具體分析”都是不會過時的精神。

有經(jīng)濟史學(xué)家在研究美國崛起的過程時曾言：“在成功的經(jīng)濟體中，經(jīng)濟政策一定是務(wù)實的，不是意識形態(tài)化的。是具體的，不是抽象的?！?/p>

作者也說，“要想把握政府的真實意圖和動向，不能光讀文件，還要看政府資金的流向和數(shù)量，所以財政從來不是一個純粹的經(jīng)濟問題?！?/p>

“經(jīng)濟社會是個整體，動一個地方，其他地方就有連鎖反應(yīng)，一個地方動得快，另外一些地方就會有不匹配，弊端就會暴露出來，但政策只能這樣?！?/p>

“成功的政策背后是成功的協(xié)商和妥協(xié)，而不是機械的命令與執(zhí)行，所以理解利益沖突，理解協(xié)調(diào)和解決機制，是理解政策的基礎(chǔ)?！?/p>

“照搬發(fā)達國家的經(jīng)驗，解決不了我們發(fā)展中所面臨的很多問題。但我們自己走過的路和過去的成功經(jīng)驗，也不一定就適用于未來，所以本書不僅介紹了過往模式的成就，也花了大量篇幅來介紹隱憂和改革?！?/p>

或許這正是此書的價值所在。