一、引例

? ? ? ? “AB基地項(xiàng)目”，由A公司于2014年12月通過(guò)C縣發(fā)改委轉(zhuǎn)報(bào)方式向S市發(fā)改委申請(qǐng)項(xiàng)目核準(zhǔn)。

? ? ? ? 2015年1月，S市發(fā)改委作出《關(guān)于A公司和B公司合資建設(shè)“AB基地項(xiàng)目”核準(zhǔn)的批復(fù)》，同意A公司、B公司合資設(shè)立項(xiàng)目公司建設(shè)“AB基地項(xiàng)目”。核準(zhǔn)文件的有效期為2年，若在核準(zhǔn)文件有效期內(nèi)未開(kāi)工建設(shè)項(xiàng)目的，應(yīng)在有效期屆滿前向S市發(fā)改委申請(qǐng)延期。

? ? ? ? 2015年3月，C縣發(fā)改委向A公司發(fā)出《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)<關(guān)于A公司和B公司合資建設(shè)“AB基地項(xiàng)目”核準(zhǔn)的批復(fù)>的通知》,將前述批復(fù)轉(zhuǎn)發(fā)給A公司，并要求A公司嚴(yán)格落實(shí)批復(fù)以及相關(guān)法律法規(guī)的要求，確保項(xiàng)目順利實(shí)施。

? ? ? ? 之后，由于土地收儲(chǔ)及出讓等工作的遲延，導(dǎo)致“AB基地項(xiàng)目”無(wú)法在核準(zhǔn)文件的2年有效期內(nèi)開(kāi)工建設(shè)。于是，2016年12月，A公司根據(jù)批復(fù)的要求，向C縣發(fā)改委提交了核準(zhǔn)文件的延期申請(qǐng)。但C縣發(fā)改委并未將該延期申請(qǐng)文件轉(zhuǎn)報(bào)到S市發(fā)改委，導(dǎo)致項(xiàng)目核準(zhǔn)文件過(guò)期失效。

? ? ? ? 出于某些原因，對(duì)于上述情況，A公司、B公司皆未提起行政訴訟或向縣、市發(fā)改委提出任何異議。但B公司的股東之一W公司卻認(rèn)為C縣發(fā)改委不轉(zhuǎn)報(bào)申請(qǐng)的行為屬于“行政不作為”，侵害了其合法權(quán)益，準(zhǔn)備就該“行政不作為”提起行政訴訟。

二、問(wèn)題1：C縣發(fā)改委不轉(zhuǎn)報(bào)申請(qǐng)的行為是否具有可訴性？

? ? ? ? 引例中，W公司擬起訴的C縣發(fā)改委不轉(zhuǎn)報(bào)申請(qǐng)的行為，具有一定的特殊性。該行為屬于下級(jí)行政機(jī)關(guān)與上級(jí)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部行為，并無(wú)直接的對(duì)外效力。這就不難讓人產(chǎn)生疑問(wèn)：C縣發(fā)改委不轉(zhuǎn)報(bào)申請(qǐng)的行為是否具有可訴性？

? ? ? ? 關(guān)于不可訴行政行為的類型、范圍，主要規(guī)定于《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱“《行政訴訟法》”）第十三條，以及《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>的解釋》（法釋[2018]1號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“《行政訴訟法司法解釋》”）第一條。

? ? ? ? 根據(jù)《行政訴訟法》第十三條，國(guó)防外交等國(guó)家行為、抽象行政行為、內(nèi)部人事管理行為、行政終局裁決行為不屬于行政訴訟受案范圍。

? ? ? ? 根據(jù)《行政訴訟法司法解釋》第一條，以下行為不屬于行政訴訟受案范圍：

? ? ? ? 1、刑事司法行為；

? ? ? ? 2、行政機(jī)關(guān)的調(diào)解或仲裁行為；

? ? ? ? 3、行政指導(dǎo)行為；

? ? ? ? 4、駁回當(dāng)事人對(duì)行政行為提起申訴的重復(fù)處理行為；

? ? ? ? 5、不產(chǎn)生外部法律效力的行為；

? ? ? ? 6、過(guò)程性行為（包括準(zhǔn)備、論證、研究、層報(bào)、咨詢等）；

? ? ? ? 7、根據(jù)法院文件作出的執(zhí)行行為；

? ? ? ? 8、上級(jí)對(duì)下級(jí)作出的行為（如檢查、聽(tīng)取報(bào)告等）；

? ? ? ? 9、針對(duì)信訪事項(xiàng)作出的行為（如登記、受理、交辦、轉(zhuǎn)送、復(fù)查、復(fù)核意見(jiàn)等）

? ? ? ? 10、對(duì)公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為。

? ? ? ? 不難發(fā)現(xiàn)，W公司擬起訴的C縣發(fā)改委不轉(zhuǎn)報(bào)申請(qǐng)的行為，屬于《行政訴訟法司法解釋》第一條列舉的“層報(bào)”類過(guò)程性行為，并且其不直接產(chǎn)生外部法律效力。故而，筆者初步認(rèn)為該行為的可訴性存在問(wèn)題。

? ? ? ? 部分研究者認(rèn)為，行政行為需具有職權(quán)性、單方性、效果性。職權(quán)性，即是行政主體運(yùn)用行政職權(quán)的行為；單方性，即以行政主體單方的意思表示即可發(fā)生法律效力; 效果性，即該行為發(fā)生了法律效果。[1]? 內(nèi)部行政行為對(duì)外不直接發(fā)生效力，因而并不具有效果性，一定意義上也不具備單方性。

? ? ? ? 在《潁上縣恒運(yùn)矸石廠、安徽省潁上縣凱事建材有限責(zé)任公司再審審查與審判監(jiān)督行政裁定書》（案號(hào)“（2017）最高法行申295號(hào)”）中，最高法院認(rèn)為，行政行為需具有單方性、個(gè)別性、法效性。“法效性強(qiáng)調(diào)的則是，行為直接對(duì)外發(fā)生法律效果。所謂直接，是指法律效果必須直接對(duì)相對(duì)人發(fā)生，亦即行政行為一旦作成，即導(dǎo)致法律關(guān)系的發(fā)生、變更、消滅。所謂對(duì)外，是指行政行為對(duì)于行政主體之外的人發(fā)生法律效果，行政機(jī)關(guān)之間或行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的意見(jiàn)交換等行政內(nèi)部行為因欠缺對(duì)外性而不具有可訴性?！?b>就本文引例而言，C縣發(fā)改委的內(nèi)部層報(bào)行為，顯然不具有直接對(duì)外的法效性。

? ? ? ? 不過(guò)，前沿行政法理論和司法實(shí)踐早已對(duì)內(nèi)部行政行為的外化及其可訴性進(jìn)行研究。最高人民法院在其發(fā)布的《指導(dǎo)案例69號(hào)：王明德訴樂(lè)山市人力資源和社會(huì)保障局工傷認(rèn)定案》中認(rèn)為，當(dāng)事人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)作出的程序性行政行為侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益，對(duì)其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生明顯的實(shí)際影響，且無(wú)法通過(guò)提起針對(duì)相關(guān)的實(shí)體性行政行為的訴訟獲得救濟(jì)，而對(duì)該程序性行政行為提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。

? ? ? ? 按照該指導(dǎo)案例及相關(guān)觀點(diǎn)，過(guò)程性行為要獲得可訴性，必須同時(shí)具備兩個(gè)條件：1、過(guò)程性行為對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性影響；2、當(dāng)事人無(wú)法通過(guò)提起針對(duì)相關(guān)的實(shí)體性行政行為的訴訟獲得救濟(jì)。

? ? ? ? 具體到本文引例，為便于討論，我們假設(shè)準(zhǔn)備起訴的系行政相對(duì)人A公司，筆者認(rèn)為A公司似可通過(guò)提起針對(duì)S市發(fā)改委的不作為（即對(duì)其延期申請(qǐng)無(wú)任何反饋）獲得救濟(jì)。本案行政法律關(guān)系實(shí)際發(fā)生于行政機(jī)關(guān)S市發(fā)改委與行政相對(duì)人A公司之間，C縣發(fā)改委僅起接受材料和內(nèi)部層報(bào)職能。對(duì)于A公司而言，其關(guān)注的事實(shí)應(yīng)該是提交的延期申請(qǐng)未獲市發(fā)改委答復(fù)，而不是C縣發(fā)改委是否履行了內(nèi)部層報(bào)手續(xù)。因而，本文引例的過(guò)程性行為并不滿足最高院在指導(dǎo)案例69號(hào)中明確的可訴性條件。

三、問(wèn)題2：W公司是否屬于適格的原告？

? ? ? ? 本文引例中，作為行政相對(duì)人的A公司以及A公司的合作方B公司皆不準(zhǔn)備采取維權(quán)措施，B公司的股東之一W公司卻有意起訴。那么，W公司是否屬于適格的原告？

? ? ? ? 按照《行政訴訟法》第二十五條的規(guī)定，與行政行為有利害關(guān)系的主體可以提起行政訴訟?！缎姓V訟法司法解釋》第十二條對(duì)“與行政行為有利害關(guān)系”進(jìn)行了列舉式解釋，但該等解釋不能用來(lái)直接回答上述問(wèn)題。

? ? ? ? 在《王龍英、常州市金壇區(qū)人民政府城鄉(xiāng)建設(shè)行政管理:房屋登記管理(房屋登記)再審審查與審判監(jiān)督行政裁定書》（案號(hào)“(2017)最高法行申4983號(hào)”）、《關(guān)卯春、浙江省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳城鄉(xiāng)建設(shè)行政管理:其他(城建)再審審查與審判監(jiān)督行政裁定書》（案號(hào)“(2017)最高法行申4361號(hào)”）以及《劉英超、上海市人民政府再審審查與審判監(jiān)督行政裁定書》（案號(hào)“(2017)最高法行申4295號(hào)”）中，最高人民法院皆認(rèn)為：

? ? ? ? 1、在行政訴訟中，利害關(guān)系是指公法上的利害關(guān)系，并不包括私法意義上的利害關(guān)系。

? ? ? ? 2、公法上利害關(guān)系的判斷，一般以行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)所依據(jù)的行政實(shí)體法和所適用的行政實(shí)體法律規(guī)范體系，是否要求行政機(jī)關(guān)考慮、尊重和保護(hù)公民、法人或者其他組織所訴請(qǐng)保護(hù)的權(quán)利或法律上的利益，為重要標(biāo)準(zhǔn)。

? ? ? ? 3、只有行政實(shí)體法對(duì)當(dāng)事人所主張的權(quán)益明確加以保護(hù)的情形下，該權(quán)益才能成為行政法上受保護(hù)的權(quán)益，當(dāng)事人與行政行為之間形成行政法上的利害關(guān)系，并取得可請(qǐng)求司法保護(hù)的原告主體資格。換言之，只有當(dāng)起訴人訴請(qǐng)保護(hù)的權(quán)益，恰好落入行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)所依據(jù)的行政實(shí)體法律規(guī)范的保護(hù)范圍時(shí)，起訴人的原告主體資格才能被承認(rèn)。

? ? ? ? 4、人民法院對(duì)行政行為合法性進(jìn)行評(píng)價(jià)，主要依據(jù)行政行為作出時(shí)的事實(shí)和法律狀態(tài)，一般不受事后變化了的事實(shí)等影響，因而公民、法人或者其他組織主張的權(quán)益，應(yīng)當(dāng)是行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)已經(jīng)存在和需要考慮的權(quán)益。

? ? ? ? 具體到本文引例，筆者認(rèn)為：

? ? ? ? 1、A公司作為行政相對(duì)人，具有成為相關(guān)行政訴訟適格原告的可能性。

? ? ? ? 2、B公司作為A公司的合作方，且系項(xiàng)目核準(zhǔn)批復(fù)中明確的“AB基地項(xiàng)目”的建設(shè)方之一，故而其項(xiàng)目建設(shè)和經(jīng)營(yíng)權(quán)可被認(rèn)定為屬于與核準(zhǔn)行政行為相關(guān)的利益，具有成為相關(guān)行政訴訟適格原告的可能性。

? ? ? ? 3、W公司是B公司的股東，在民商法的私法層面，享有相關(guān)股東權(quán)益，并通過(guò)股權(quán)對(duì)于“AB基地項(xiàng)目”的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)具有私法上的利害關(guān)系。但是，若討論其通過(guò)股權(quán)所建立的利害關(guān)系是否能夠被認(rèn)定為公法意義上的利害關(guān)系，筆者暫持否定態(tài)度。

四、總結(jié)

? ? ? ? 行政行為的可訴性問(wèn)題以及原告的主體適格性問(wèn)題一直是行政訴訟的常見(jiàn)爭(zhēng)議焦點(diǎn)，律師辦案及司法實(shí)踐中需要重點(diǎn)關(guān)注。本文引例案情雖然具有一定的特殊性，但其反映的問(wèn)題卻十分典型，故進(jìn)行初步的研究和總結(jié)，望能產(chǎn)生拋磚引玉之效。

參考文獻(xiàn)：

[1] 周律格. 試論內(nèi)部行政行為的外化和其可訴性[J]. 湖北函授大學(xué)學(xué)報(bào). (2018)第31卷第10期：86頁(yè)