一、土地使用權(quán)出讓合同
《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例(2020修訂)》
第八條 土地使用權(quán)出讓是指國家以土地所有者的身份將土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)讓與土地使用者，并由土地使用者向國家支付土地使用權(quán)出讓金的行為。
土地使用權(quán)出讓應(yīng)當(dāng)簽訂出讓合同。
最高人民法院關(guān)于審理涉及國有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問題的解釋(2020修正)
第一條 本解釋所稱的土地使用權(quán)出讓合同，是指市、縣人民政府自然資源主管部門作為出讓方將國有土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)讓與受讓方，受讓方支付土地使用權(quán)出讓金的合同。
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爭議問題
國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同是民事合同？還是行政協(xié)議？
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民事合同
撫順市國土資源局與撫順融信置地有限責(zé)任公司建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同糾紛上訴案
案號：(2017)最高法民轄終89號，最高人民法院
【法院認(rèn)為】
本院認(rèn)為，根據(jù)《國有土地使用權(quán)合同糾紛解釋》規(guī)定，因國有土地使用權(quán)出讓合同發(fā)生的糾紛屬于民事糾紛，原審法院按民事案件受理本案，并無不妥。撫順國土局上訴主張依據(jù)《行政訴訟法》第十二條、《行政訴訟法解釋》第十一條、第十六條規(guī)定，國有土地使用權(quán)出讓合同屬于行政協(xié)議，本案屬于行政糾紛案件，理由不能成立。
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行政協(xié)議
《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》
第一條 行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項(xiàng)規(guī)定的行政協(xié)議。
第二條 公民、法人或者其他組織就下列行政協(xié)議提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理：
（一）政府特許經(jīng)營協(xié)議；
（二）土地、房屋等征收征用補(bǔ)償協(xié)議；
（三）礦業(yè)權(quán)等國有自然資源使用權(quán)出讓協(xié)議；
（四）政府投資的保障性住房的租賃、買賣等協(xié)議；
（五）符合本規(guī)定第一條規(guī)定的政府與社會資本合作協(xié)議；
（六）其他行政協(xié)議。
《行政訴訟法》
第十二條 人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：
（十一）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議的；
二、土地使用權(quán)人轉(zhuǎn)讓劃撥土地
我國土地性質(zhì)按所有權(quán)分類，分為集體土地和國有土地。按獲得途徑分類，國有土地又分為國有劃撥跟國有出讓兩種。國有劃撥土地是國家無償劃撥給單位或個(gè)人使用的土地。
《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例(2020修訂)》
第四十三條 劃撥土地使用權(quán)是指土地使用者通過各種方式依法無償取得的土地使用權(quán)。
前款土地使用者應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》的規(guī)定繳納土地使用稅。
《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例(2020修訂)》
第十九條 土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓是指土地使用者將土地使用權(quán)再轉(zhuǎn)移的行為，包括出售、交換和贈與。
未按土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的期限和條件投資開發(fā)、利用土地的，土地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓
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合同的效力
《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例(2020修訂)》
第四十四條 劃撥土地使用權(quán)，除本條例第四十五條規(guī)定的情況外，不得轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。
第四十五條 符合下列條件的，經(jīng)市、縣人民政府土地管理部門和房產(chǎn)管理部門批準(zhǔn)，其劃撥土地使用權(quán)和地上建筑物、其他附著物所有權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押：
（一）土地使用者為公司、企業(yè)、其他經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人；
（二）領(lǐng)有國有土地使用證；
（三）具有地上建筑物、其他附著物合法的產(chǎn)權(quán)證明；
（四）依照本條例第二章的規(guī)定簽訂土地使用權(quán)出讓合同，向當(dāng)?shù)厥?、縣人民政府補(bǔ)交土地使用權(quán)出讓金或者以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押所獲收益抵交土地使用權(quán)出讓金。
轉(zhuǎn)讓、出租、抵押前款劃撥土地使用權(quán)的，分別依照本條例第三章、第四章和第五章的規(guī)定辦理。
《最高人民法院關(guān)于審理涉及國有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問題的解釋(2020修正)》
第十條 土地使用權(quán)人與受讓方訂立合同轉(zhuǎn)讓劃撥土地使用權(quán)，起訴前經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府同意轉(zhuǎn)讓，并由受讓方辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù)的，土地使用權(quán)人與受讓方訂立的合同可以按照補(bǔ)償性質(zhì)的合同處理。
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最高院判例
濟(jì)南二建集團(tuán)工程有限公司與濟(jì)南陽光壹佰房地產(chǎn)開發(fā)有限公司建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同糾紛案
案號：(2016)最高法民再121號，最高人民法院
【爭議焦點(diǎn)】
本案再審的爭議焦點(diǎn)是：一、二建公司與陽光壹佰公司簽訂的《土地有償轉(zhuǎn)讓協(xié)議書》的性質(zhì)與效力；二、二建公司應(yīng)否返還陽光壹佰公司款項(xiàng)并賠償利息損失。
【法院認(rèn)為】
關(guān)于《土地有償轉(zhuǎn)讓協(xié)議書》的性質(zhì)與效力問題。本院認(rèn)為，案涉劉長山路17號地塊系劃撥用地，二建公司與陽光壹佰公司簽訂《土地有償轉(zhuǎn)讓協(xié)議書》轉(zhuǎn)讓的劉長山路17號土地使用權(quán)性質(zhì)上屬于轉(zhuǎn)讓劃撥用地使用權(quán)?！吨腥A人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第四十條規(guī)定：“以劃撥方式取得土地使用權(quán)的，轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院規(guī)定，報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府審批。”因此，案涉《土地有償轉(zhuǎn)讓協(xié)議書》是否有效，取決于協(xié)議約定轉(zhuǎn)讓劃撥用地使用權(quán)是否經(jīng)過有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)。
濟(jì)南市人民政府按照國土資源部和監(jiān)察部要求，對于案涉劉長山路17號地塊，采取先由濟(jì)南市土地儲備交易中心從二建公司收回，再由濟(jì)南市國土資源局通過招拍掛方式與陽光壹佰公司簽訂出讓合同，向陽光壹佰公司出讓案涉劉長山路17號地塊使用權(quán)。該事實(shí)也表明濟(jì)南市人民政府實(shí)際同意二建公司將案涉劉長山路17號地塊使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給陽光壹佰公司。
根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理涉及國有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第十二條關(guān)于“土地使用權(quán)人與受讓方訂立合同轉(zhuǎn)讓劃撥土地使用權(quán)，起訴前經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府同意轉(zhuǎn)讓，并由受讓方辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù)的，土地使用權(quán)人與受讓方訂立的合同可以按照補(bǔ)償性質(zhì)的合同處理”的規(guī)定，二建公司與陽光壹佰公司簽訂的《土地有償轉(zhuǎn)讓協(xié)議書》性質(zhì)上轉(zhuǎn)化為補(bǔ)償合同，協(xié)議約定轉(zhuǎn)讓的劃撥用地已經(jīng)濟(jì)南市人民政府批準(zhǔn)同意，故案涉《土地有償轉(zhuǎn)讓協(xié)議書》合法有效。
根據(jù)濟(jì)南市國土資源局與陽光壹佰公司2011年5月23日簽訂《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》約定，濟(jì)南市國土資源局向陽光壹佰公司出讓其他普通商品房用地98421平方米。該合同第六條約定出讓宗地交地時(shí)間為2011年12月23日前；第七條約定合同項(xiàng)下的國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓年期為（至2074年7月12日）63年，按合同第六條約定的交付土地之日起算；原劃撥（承租）國有建設(shè)用地使用權(quán)補(bǔ)辦出讓手續(xù)的，出讓年期自合同簽訂之日起算。
《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十二條規(guī)定，居住用地使用權(quán)出讓年限為70年。據(jù)此可知，濟(jì)南市國土資源局實(shí)際在2004年就已經(jīng)將包括案涉劉長山路17號地塊在內(nèi)的土地使用權(quán)出讓給了陽光壹佰公司。只是因?yàn)閲临Y源部、監(jiān)察部聯(lián)合下發(fā)國土資發(fā)[2004]71號令，未能辦理協(xié)議出讓手續(xù)。雖然濟(jì)南市土地儲備交易中心在濟(jì)南市人民政府批準(zhǔn)收回案涉劉長山路17號地塊使用權(quán)后與二建公司簽訂《國有土地使用權(quán)收回（購）合同》，但本案并無證據(jù)證明濟(jì)南市土地儲備交易中心向二建公司支付了合同約定的收購補(bǔ)償費(fèi)用。
故綜合本案證據(jù)可以認(rèn)定，在國土資源部、監(jiān)察部聯(lián)合下發(fā)國土資發(fā)[2004]71號令之后，濟(jì)南市國土資源局與陽光壹佰公司2011年5月23日簽訂《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》，是對出讓包括案涉劉長山路17號劃撥用地在內(nèi)的土地使用權(quán)補(bǔ)辦的出讓手續(xù)。陽光壹佰公司主張其2011年受讓包括案涉土地在內(nèi)98421平方米土地使用權(quán)與案涉《土地有償轉(zhuǎn)讓協(xié)議書》約定轉(zhuǎn)讓的劉長山路17號地塊沒有任何關(guān)系，2011年政府的招拍掛行為不是對案涉《土地有償轉(zhuǎn)讓協(xié)議書》的追認(rèn)，不符合本案事實(shí)，不能成立。
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