寫在論文前面的文字：

最近，根據(jù)院領導的安排，我申報了一項山東省的課題:《論我國醉酒駕駛的綜合治理》和兩項聊城市的課題:《切實提升領導干部的憲法思維能力研究》、《論我國醉酒駕駛的綜合治理》。還不知道結果如何，不管結果如何，搞點科研還是很有意思和很有價值的一件事情。

與此同時，寫出來兩篇論文。其中一篇是《論我國醉酒駕駛的綜合治理》，4月12日已經(jīng)在本訂閱號上刊登。今天刊登出來這一篇。

畢竟，現(xiàn)在，想在其他期刊報紙上發(fā)表論文，難于上青天。而在我的訂閱號上發(fā)表，只需我在電腦上或手機上編輯一下，再點擊“發(fā)表”就可以了。

越來越喜歡我的訂閱號，不但可以記錄生活、還可以記錄工作，更可以記錄我每天學習的知識，看著自己親手碼出來的近400篇原創(chuàng)文章，自己都佩服并感嘆于自己的堅持，帶著成長型思維，做長期主義者，我的訂閱號就是最好的見證。

摘要：領導干部是全面推進依法治國的重要組織者、推動者和實踐者，是中國特色社會主義法治體系建設的“關鍵少數(shù)”。領導干部的憲法思維能力是推動憲法實施和國家民主、法治進程的重要精神力量。不過，目前我國部分領導干部存在對憲法知識理解不透、憲法思維能力不足、依法辦事觀念不強等問題，影響了黨和政府在人民群眾中的威信和形象。筆者在分析其特點、危害、原因的基礎上，提出了健全憲法學習教育長效機制、憲法思維能力的考核評價機制，日常使用憲法語言、落實憲法宣誓制度、優(yōu)化憲法和法治環(huán)境等措施，以提升領導干部的憲法思維能力，使其將憲法精神化作自身的行為準則和人生信念。

關鍵詞：領導干部、憲法思維能力

切實提升領導干部的憲法思維能力研究

領導干部是全面推進依法治國的重要組織者、推動者和實踐者，是中國特色社會主義法治體系建設的“關鍵少數(shù)”。國家的法治建設不僅依賴于領導干部具有較高的法治思維能力，而且依賴于領導干部具有較高的憲法思維能力。領導干部的憲法思維能力是推動憲法實施和國家民主、法治進程的重要精神力量。提升領導干部的憲法思維能力是建設現(xiàn)代法治國家的內(nèi)在需要，也是推動國家治理現(xiàn)代化和全面深化改革的必然要求。

然而，由于人治思想、特權思想、官僚主義、憲法自身屬性和實施、憲法教育、考核機制等原因的影響等，我國部分領導干部存在對憲法知識理解不透、憲法思維能力不足、依法辦事觀念不強等問題，影響了黨和政府在人民群眾中的威信和形象。

因此，應通過健全憲法學習教育長效機制、憲法思維能力的考核評價機制，日常使用憲法語言、落實憲法宣誓制度、優(yōu)化憲法和法治環(huán)境等措施，以提升領導干部的憲法思維能力，使其將憲法精神化作自身的行為準則和人生信念。

一、基本概念解析

（一）領導干部

《領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規(guī)定》（中辦發(fā)〔2015〕23號文）第十二條規(guī)定：本規(guī)定所稱領導干部，是指在各級黨的機關、人大機關、行政機關、政協(xié)機關、審判機關、檢察機關、軍事機關以及公司、企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體中具有國家工作人員身份的領導干部。

（二）憲法思維

思維方式是指在人類社會發(fā)展的一定階段上，思維主體按照自身的特定需要與目的，運用思維工具去接受、反映、理解、加工客體對象或客體信息的思維活動的樣式或模式，本質上是反映思維主體、思維對象、思維工具三者關系的一種穩(wěn)定的、定型化的思維結構。[1]

憲法思維是對憲法精神的信仰，是人們運用憲法及其基本理論思考問題、解決問題的一種思維方式，是人們的憲法情感、知識、觀點、理念和思想的集中體現(xiàn)。

（三）領導干部的憲法思維能力

領導干部的憲法思維是領導干部以憲法為依據(jù)，運用憲法規(guī)范、憲法原則與憲法精神，觀察問題、思考問題和處理問題的思維方式。領導干部的憲法思維能力，是領導干部運用憲法思維處理問題的能力。

在我國，憲法是國家根本大法，是治國安邦的總章程，憲法具有最高的法律地位、法律權威和法律效力。堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政。憲法權威是法治權威的首要體現(xiàn)，黨的十九大報告強調(diào)要維護憲法權威，在全社會樹立憲法法律至上，法律面前人人平等的法治理念。

領導干部具備憲法思維，要能夠深刻認識憲法的內(nèi)涵與意義，理解憲法的邏輯與功能和憲法規(guī)范背后的憲法精神，并將這種精神內(nèi)化為自己的行為準則和人生信念。在工作中，要以憲法為依據(jù)，全面貫徹落實憲法的各項規(guī)定和基本價值，并運用憲法及其基本理論解決各類問題。能夠在決策、管理、執(zhí)行和服務的過程中以憲法原則為指導來進行公務活動，在進行改革和制度設計的時候，能夠自覺與憲法精神保持一致，能夠站在維護憲法精神的高度來推動改革和完善制度，這是社會主義政治文明先進性的最集中體現(xiàn)。

二、領導干部憲法思維能力存在的問題及危害

提升領導干部的憲法思維能力是治國理政的現(xiàn)實需要，對于推進依法治國，深化改革實踐，在憲法和法律秩序下創(chuàng)新社會治理體制機制，對打造全民共建共治共享的社會治理格局，助推國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。

目前，全面依法治國已經(jīng)取得了重大成就，從總體上講，當前領導干部法治觀念和憲法思維在不斷增強，依法辦事能力也在不斷提高，但各級領導干部憲法思維能力與全面依法治國對“關鍵少數(shù)”的要求之間還存在一定差距。一些領導干部頭腦中個人意志至上、憲法與法治觀念淡薄，實踐中以言代法、以權壓法、徇私枉法、干預司法等現(xiàn)象還不同程度存在。

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出“一些領導干部依法辦事觀念不強、能力不足，知法犯法、以言代法、以權壓法、徇私枉法現(xiàn)象依然存在”。

可以說，當前在領導干部中，不同程度的存在著不尊重法治規(guī)則、缺失法律信仰與憲法思維的現(xiàn)象。例如：一些領導干部以言代法、以權壓法、濫用職權、以權謀私的問題時有發(fā)生。尤其是受不良思想的影響，極少數(shù)領導干部深陷在“關系網(wǎng)”之中，法治信仰不夠堅定、守法意識十分薄弱，容易成為不良權力的保護傘，直接影響了法治公正的具體開展。

還有的領導干部過于崇尚權力、不遵從法律，試圖利用“裙帶關系”獲得不良效益，官僚作風十分嚴重，執(zhí)法不力的現(xiàn)象較為突出，“重人情輕法理”的問題仍然存在。這種以”情感網(wǎng)”取代“法律網(wǎng)”的不良之風，是法律信仰和憲法思維缺失的具體表現(xiàn)，也成為了一種法治“潛規(guī)則”，致使法律的公平公正面臨威脅。

對領導干部來說，他們作為團隊的“領頭羊”，一旦存在藐視法律、隨意踐踏法律、不依法辦事等行為，不僅會對黨風、政風、民風造成嚴重的損害，而且還會嚴重影響黨和政府在人民群眾心中的威信和形象，降低了黨和政府的公信力，使社會缺乏安全感與信任感。

三、領導干部憲法思維能力存在問題的原因分析

習近平總書記指出，“心中無法、以言代法、以權壓法是法治建設的大敵”。各級機關是法治運行的關鍵一環(huán)，如果領導干部法治意識和憲法思維淡薄，國家和社會生活就無法在法治軌道上運行。

制約領導干部憲法思維能力提升的因素是多重的，既有傳統(tǒng)的人治思想、特權思想、官僚主義思想的影響，也有憲法自身屬性原因，以及憲法的教育培訓機制、考核機制等原因。

（一）人治思想觀念根深蒂固

受幾千年封建社會人治思想的影響，一些領導干部在行使權力時，容易滋生出權力本位、權大于法的思想，以權壓法、以言代法，人治思想在很大程度上制約了領導干部憲法思維的形成以及憲法思維能力的提升。

第一，權大于法。有些領導干部強調(diào)公權力至上，而忽略對私權利的保護，認為權力大于人民，這是法治觀念的淡薄，更是政治觀的幼稚，導致濫用權力、徇私枉法等現(xiàn)象時有發(fā)生，嚴重損害著公民的合法權益。

第二，情大于法。受傳統(tǒng)倫理道德和人情社會影響，有些領導干部遇到事情不用法律解決和化解矛盾，而是試圖通過關系來解決問題，輕視法律原則、規(guī)則，造成法治實踐中時常出現(xiàn)情大于法的現(xiàn)象。

（二）特權思想和官僚主義嚴重

第一，特權思想。有的領導干部不能擺正自己的位置，一朝權在手，便搞特殊化，處處顯得高人一等的優(yōu)越性。領導干部要嚴以律己，防范特權傾向滋生，牢固樹立“制度面前沒有特權、規(guī)章約束沒有例外”的意識。

第二，官僚主義。官僚主義的實質是官本位，只關心自己的權力和利益，對國家和人民的利益漠不關心。官僚主義是只管發(fā)號施令不考慮實際，有職權而不作為，或有權力而濫作為，是典型的破壞法治的行為。

（三）憲法自身屬性原因

憲法自身的政治屬性強，法律屬性弱，導致了部分領導干部對憲法的認知出現(xiàn)偏差、信仰不足。憲法作為根本法，是新時期黨和國家的中心工作、基本原則、重大方針、重要政策在國家法制上的最高體現(xiàn)，對于整個國家的法律體系具有統(tǒng)帥作用。這是憲法政治屬性的體現(xiàn)。

同時，作為一部法律規(guī)范，憲法也當然地具有法律屬性，只是它不像民法、刑法、行政法、訴訟法等在現(xiàn)實生活和實際工作中應用頻繁，所以有的領導干部僅將憲法看做是國家的政治綱領，是高高在上的“政治憲章”，對憲法的政治屬性了解相對較多，對憲法的法律屬性知之甚少，認為與自己的工作生活關系不大，很少關注。而且不熟悉憲法的歷史、現(xiàn)行憲法的立法經(jīng)過、憲法條文的內(nèi)容，導致在工作生活中能想到憲法、應用憲法者較少。

（四）憲法教育的缺失，導致部分領導干部對憲法不熟悉

第一，不熟悉憲法歷史和現(xiàn)行憲法的立法經(jīng)過。對新中國以來的四部憲法、現(xiàn)行憲法的四次修改和四個修正案的歷史經(jīng)過了解較少，對1954年憲法的歷史意義、1975年憲法和1978年憲法的歷史局限、1982年憲法的撥亂反正認識不清。

第二，不熟悉現(xiàn)行憲法條文的內(nèi)容。不少領導干部沒有通讀過 138 條、包括序言共計 16500字的憲法全文，對憲法的序言、總綱、公民的基本權利和義務、國家機構等的基本規(guī)定不熟悉，何談應用。

第三，即使在日常工作中用到法律，用的比較多的是與本職工作相關的實體法和程序法，很少考慮到憲法規(guī)范。

第四，對“12.4國家憲法日”、“憲法宣誓制度”等舉措被動接受多，內(nèi)心觸動少，儀式感強，信仰感弱。[2]

第五，對憲法的教育缺乏相關制度。在大部分的機關單位中，對領導干部學習憲法的時間、內(nèi)容、形式、授課老師等，沒有形成專門文件規(guī)定，沒有形成長效機制。

（五）憲法思維能力的考核沒有納入對領導干部的考核機制

目前，缺乏對領導干部法治指標和憲法思維能力的考核、激勵和約束機制，需要將依法決策、依法辦事等結果作為領導干部綜合考核評價的重要內(nèi)容，并健全相關激勵機制。

四、提升領導干部憲法思維能力的應對之策

提升領導干部的憲法思維能力是一項長期而艱巨的工作，也是一項系統(tǒng)工程。筆者認為，提升領導干部的憲法思維能力，應從以下幾個方面入手：

（一）健全憲法學習教育長效機制，促進領導干部憲法思維能力提升

法治思維不是天賦的思維，而是需要后天的學習、教育、實踐積累才能逐漸形成。[3]憲法思維也是如此，需要后天不斷的學習、教育、實踐逐漸形成。

黨的十八屆四中全會進一步強調(diào)，法治教育，特別是公務員憲法學習教育的重要性，提出“完善國家工作人員學法用法制度，把憲法法律列入黨委(黨組)中心組學習內(nèi)容，列為黨校、行政學院、干部學院、社會主義學院必修課”。

第一，要把憲法學習教育作為領導干部教育的重要內(nèi)容。

使各級領導干部和國家機關工作人員掌握憲法的基本知識，樹立忠于憲法、遵守憲法、維護憲法的自覺意識。

第二，要不斷優(yōu)化領導干部憲法學習教育的形式。

僅僅依靠突擊式、會議式的短暫學習是很難達到應有的針對性和實效性，要不斷優(yōu)化形式，改變以往的單純授課的形式，采用主題活動、專題分享、實地走訪、案例分析等具體形式，實現(xiàn)憲法學習教育形式的多樣化，激勵領導干部提升憲法思維能力的主動性、自覺性。

第三，完善領導干部憲法學習教育考核評估機制。

《法治社會建設實施綱要（2020—2025年）》提出，要“充分發(fā)揮領導干部帶頭尊法學法守法用法對全社會的示范帶動作用，進一步落實國家工作人員學法用法制度，健全日常學法制度，強化法治培訓，完善考核評估機制”。完善的科學有效的憲法學習教育考核評價機制，如定期考核、單次培訓考試或答辯、案例分析、情景模擬、問卷調(diào)查、實地訪談、明察暗訪、年度定期述職等方式?？梢员Ｕ项I導干部憲法學習教育成效、促進領導干部憲法學習教育常態(tài)化、體系化、機制化運轉。

（二）健全領導干部憲法思維能力的考核評價機制

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確要求“把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績重要內(nèi)容，納入政績考核指標體系”。

第一，在領導干部選拔任用、調(diào)任轉任時，要堅持把憲法思維作為重要的考核方式。切實把依憲法履行職責的人員選拔到領導崗位上，相同條件下優(yōu)先選拔憲法素養(yǎng)好、憲法思維能力高的干部。

第二，考核領導干部不能只看“德、能、勤、績、廉”，還應將“法”，即憲法意識水平、憲法思維能力納入考核體系，實現(xiàn)領導干部學法、懂法、守法、信法、執(zhí)法工作的常態(tài)化。

第三，要加強領導干部的問責制，建立主要負責人責任追蹤機制，做到有權必有責，嚴懲違紀違法行為。[4]

例如：2021年4月，山東省東營市委依法治市委員會印發(fā)《關于完善全市領導干部學法、用法、守法（普法）、考法、述法制度的意見》，對全市各級領導干部日常學法、自覺用法、帶頭守法（普法）、嚴格考法、年度述法工作進行統(tǒng)一規(guī)范和全面部署。該《意見》的出臺，將進一步推動全市各級領導干部深入學習貫徹習近平法治思想，不斷提高了“關鍵少數(shù)”的法治素養(yǎng)和法治觀念，增強運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定、應對風險的能力水平，充分發(fā)揮領導干部在建設法治東營和推進東營高質量發(fā)展中的重要作用。[5]

（三）使用憲法語言成為領導干部的日常，將其憲法思維予以外化與提升

語言是思維的外在表現(xiàn)，憲法語言則是憲法思維的載體。憲法語言的特點是概念清晰、標準統(tǒng)一、指向準確、邏輯嚴謹，有利于共同理解和執(zhí)行。憲法語言不只是法學家、法官、檢察官的專利，各級領導干部也應加強訓練，學會使用“法言法語”、“出口成憲”，并成為日常習慣。?

領導干部在平時講話、做報告、寫文章、制定方針政策時，既可以引用上級指示、報紙觀點、紅頭文件，更要結合實際引用憲法條文和法律原則，切實改變憲法語言在公共話語體系構建中的缺失現(xiàn)象，克服對憲法語言的陌生感和疏離感，使憲法語言成為各級領導干部乃至全社會的“普通話”。[6]?

長此以往，領導干部在自如的運用憲法語言的同時，憲法思維自然而然的予以外化與提升。

（四）落實憲法宣誓制度，強化領導干部的憲法思維能力

憲法宣誓制度，是國家工作人員就職時，應當依照法律規(guī)定公開進行憲法宣誓。[7] [8]

設立憲法宣誓制度，是增強領導干部憲法信仰、樹立憲法思維的重要方式。該制度也是很多國家采取的一種憲法意識教育的重要制度。在聯(lián)合國 193個成員國中，有 177個國家規(guī)定憲法宣誓制度，憲法宣誓成為國家公務員任職的一項法律程序。[9]

在我國，十八屆四中全會決定提出設立憲法宣誓制度，2015 年全國人大常委會第十五次會議作出《全國人民代表大會常務委員會關于實行憲法宣誓制度的決定》，明確憲法宣誓的主體、程序、誓詞的內(nèi)容等事項，規(guī)定各級人大以及縣級以上人大常委會選舉或者決定任命的國家工作人員，以及各級政府、法院、檢察院任命的國家工作人員，在就職時應當公開進行憲法宣誓。

通過憲法宣誓，能夠讓領導干部在神圣、莊嚴的宣誓儀式中感受憲法的精神，接受憲法確立的基本規(guī)則和價值觀，并將對憲法的承諾公開化，喚起宣誓者內(nèi)心的價值認同。憲法宣誓凸顯了憲法確立的公民與國家之間的關系，既明確了宣誓者的權力由憲法賦予，必須依據(jù)憲法和法律行使權力，不得超越憲法，又明確宣誓者自覺接受民主監(jiān)督，增強職責履行的責任感和使命感。

通過憲法宣誓，能夠培養(yǎng)領導干部對憲法的信仰，尊重憲法、維護憲法，將憲法精神內(nèi)化于心，外化于形，增強領導干部運用憲法思維的自覺意識。

（五）優(yōu)化憲法和法治環(huán)境，為領導干部憲法思維能力的提升提供良好的外部環(huán)境

良好的憲法和法治環(huán)境，能增強領導干部運用憲法和法律的主動性和自覺性，提升憲法思維能力。因此，從以下幾個方面優(yōu)化憲法和法治環(huán)境：

第一，加強憲法和法治宣傳，增強公民依法行使權利、履行義務的法律意識。

在全社會廣泛倡導學法、懂法、用法解決矛盾、監(jiān)督行政機關依法行政。只有讓包括領導干部在內(nèi)的全體公民都信仰法律，才能形成濃厚的憲法和法治文化氛圍。

第二，完善立法工作。

堅持問題導向，依法立法，創(chuàng)新公眾參與立法方式，積極聽取各方面意見，保證立法的科學化與民主化，妥善處理改革與立法的關系。特別要注重立法的備案審查，以消除不同法律之間的沖突情況。

第三，規(guī)范行政執(zhí)法。

堅持依法行政，以建設法治政府為目標，并創(chuàng)新政府治理方式，推進政務公開，加強對政府權力運作的監(jiān)督，尊重和保障民眾的知情權、建議權和監(jiān)督權。

第四，推進陽光司法。

拓寬人民群眾參與司法的渠道，實現(xiàn)訴訟過程便民化，切實保障人民群眾的合法權益。要依法化解社會矛盾，維護社會和諧穩(wěn)定。

[1]高晨陽：《中國傳統(tǒng)思維方式研究》，科學出版社2012年版，第1頁。

[2]李萍.憲法視閾下領導干部依法執(zhí)政的挑戰(zhàn)與路徑選擇[J].湖北經(jīng)濟學院學報.2015，（3）：118—122.

[3]封麗霞.提高領導干部法治思維能力[N].中國紀檢監(jiān)察報，2020-21-01（05）.

[4]李超.領導干部法治思維提升的阻卻因素及其突破[J]．邊緣法學論壇，2020（12）：91-95．

[5]王文朋.李景坤.我市出臺《領導干部“五法并舉”意見》

全面推進領導干部學法、用法、守法(普法)、考法、述法工作[N].東營日報.2021-4-27(002).

[6]李萍.憲法視閾下領導干部依法執(zhí)政的挑戰(zhàn)與路徑選擇［J］.湖北經(jīng)濟學院學報.2015，（3）：118—122.

[7]全國人大常委會對憲法宣誓制度作出修訂，新宣誓誓詞公布.澎湃,2018.2.24.

[8]（兩會授權發(fā)布）中華人民共和國憲法修正案.新華網(wǎng)，2018.3.12.

[9]孫如意．領導干部憲法思維的內(nèi)涵與運用［J］．求實，2017，(1):30－39．

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