中國工商銀行股份有限公司****支行涉嫌利用格式合同等方式強(qiáng)迫消費(fèi)者接受不公平條件侵犯消費(fèi)者合法權(quán)益行為的調(diào)查終結(jié)報告

[案件由來]

我局根據(jù)2012年8 月22日**省工商局整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室<督辦函>第20號下發(fā)的通知，對含中國工商銀行股份有限公司**分行（以下簡稱工行**分行）在內(nèi)的商業(yè)銀行在與房屋抵押人（以下簡稱借款人）共同申請辦理房屋他項(xiàng)權(quán)證時，本應(yīng)由各商業(yè)銀行繳納的房屋（他項(xiàng)權(quán)）登記費(fèi)，各商業(yè)銀行濫用特許從事金融業(yè)務(wù)的經(jīng)營優(yōu)勢，通過格式合同形式“約定”由借款人承擔(dān)的行為進(jìn)行了調(diào)查。經(jīng)查，工行**分行存在利用特許從事金融業(yè)務(wù)的經(jīng)營優(yōu)勢，利用格式合同轉(zhuǎn)嫁費(fèi)用給消費(fèi)者，侵害消費(fèi)者權(quán)益的行為，該行為違反了《中華人民共和國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《**省實(shí)施<中華人民共和國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法>辦法》等法律法規(guī)之規(guī)定，我局于2013年4月9日向工行**分行送達(dá)了“**市工商行政管理局責(zé)令改正通知書（**市工商公責(zé)字[2013]01號）”，責(zé)令工行**分行立即改正上述違法行為。結(jié)合2014年5月14日前，有消費(fèi)者向我局反映工行**分行部分支行仍存在上述行為，我局下達(dá)責(zé)令改正通知書之后工行**分行的支行是否改正到位進(jìn)行了檢查。我們抽查了工行 進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)仍涉嫌存在上述行為。經(jīng)分管局長批準(zhǔn)，于2014年5月14日立案，指定**、**負(fù)責(zé)調(diào)查，現(xiàn)該案已經(jīng)調(diào)查終結(jié)。報告如下：

一、當(dāng)事人的基本情況

二、違法事實(shí)

經(jīng)調(diào)查，2013年4月9日前，當(dāng)事人在辦理個人消費(fèi)貸款中，其中以房屋作抵押的借貸，在與消費(fèi)者（借款人）簽訂事先印制、統(tǒng)一格式的《個人借款/擔(dān)保合同》（2010版）或《個人借款最高額抵押合同》（2010版），其中，《個人借款/擔(dān)保合同》（2010版）第十七條第一款規(guī)定“訂立和履行本合同所需的登記、公證、評估等費(fèi)用，……等所有費(fèi)用由借款人承擔(dān)”、《個人借款最高額抵押合同》（2010版）第九條規(guī)定“抵押人承諾9.7承擔(dān)訂立和履行本合同所產(chǎn)生的各項(xiàng)費(fèi)用，包括但不限于律師、保險鑒定、評估、登記、過戶及其他有關(guān)費(fèi)用；”。在進(jìn)行房屋抵押登記中，**市房地產(chǎn)管理局收取的房屋他項(xiàng)權(quán)“登記費(fèi)”（住宅登記費(fèi)為80元/宗；商鋪登記費(fèi)550元/宗）本應(yīng)由銀行承擔(dān)，而當(dāng)事人要求消費(fèi)者繳納。當(dāng)事人的行為違反了國家發(fā)展改革委、財政部《關(guān)于規(guī)范房屋登記費(fèi)計費(fèi)方式和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)問題的通知》（發(fā)改價格[2008]924號）第五條，《房屋登記辦法》第十二條、第二十五條，《中華人民共和國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第四條、第二十四條，《**省實(shí)施<中華人民共和國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法>辦法 》第七條第(六)項(xiàng)，國家工商行政管理總局《合同違法行為監(jiān)督處理辦法》第九條第（五）項(xiàng)、第十條第（三）項(xiàng)的規(guī)定，構(gòu)成了利用格式合同侵犯消費(fèi)者（房屋抵押登記消費(fèi)貸款的借款人）合法權(quán)益違法行為。根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第二十三條，《中華人民共和國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第二十四條、第五十條第（九）項(xiàng)，《**省實(shí)施<中華人民共和國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法>辦法》第十一條第(四)項(xiàng)，國家工商行政管理總局《合同違法行為監(jiān)督處理辦法》第十二條的規(guī)定，為此我局于2013年4月9日向工行**分行送達(dá)了“**市工商行政管理局責(zé)令改正通知書（**市工商公責(zé)字[2013]01號）”，責(zé)令工行**分行立即改正侵犯消費(fèi)者合法權(quán)益違法行為。

在中國工商銀行總行2012年10月24日出臺的 “關(guān)于規(guī)范房屋和貴金屬抵質(zhì)押登記費(fèi)用的通知”（工銀辦發(fā)[2012]878號）文件中明確規(guī)定工商銀行與客戶或抵押人共同申請辦理房屋抵押權(quán)登記（包括抵押登記、預(yù)告登記）時，應(yīng)全額承擔(dān)抵押登記費(fèi)。工商銀行總行已對《抵押合同》《最高額抵押合同》等涉及抵押登記的格式合同文本作出調(diào)整，抵押登記費(fèi)用承擔(dān)的合同約定修改為：“登記費(fèi)用由抵押人承擔(dān)，相關(guān)法律法規(guī)另有規(guī)定的除外”。工行**分行在2013年5月2日下發(fā)的“關(guān)于做好個人房屋抵押登記收費(fèi)的整改通知”（工銀**辦發(fā)[2013]68號），要求其下屬各行糾正上述行為，并由工行**分行承擔(dān)房屋抵押登記費(fèi)。從消費(fèi)者投訴和我局檢查中發(fā)現(xiàn)，**市房地產(chǎn)管理局開出的**省政府非稅收入票據(jù)，明確寫明房屋抵押他項(xiàng)權(quán)證登記費(fèi)付款人是“中國工商銀行股份有限公司**三清支行”，該費(fèi)用實(shí)際仍由房屋抵押消費(fèi)貸款借款人支付。

根據(jù)國家發(fā)展和改革委員會、財政部《關(guān)于規(guī)范房屋登記費(fèi)計費(fèi)方式和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)問題的通知》（發(fā)改價格[2008]924號），實(shí)施時間為2008年5月1日，該通知第五條“房屋登記費(fèi)向申請人收取。但按規(guī)定需由當(dāng)事人雙方共同申請的，只能向登記為房屋權(quán)利人的一方收取”，據(jù)此規(guī)定，當(dāng)事人與消費(fèi)者分別以抵押權(quán)人和抵押人的身份向**市房地產(chǎn)管理局共同申請辦理房屋抵押登記，并且《房屋他項(xiàng)權(quán)證》明確載明當(dāng)事人為“房屋他項(xiàng)權(quán)利人”，當(dāng)事人應(yīng)為房屋他項(xiàng)權(quán)登記費(fèi)的承擔(dān)人，當(dāng)事人行為侵害了消費(fèi)者的合法權(quán)益。

根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第二十九條第二款“……前款規(guī)定的期限，從違法行為發(fā)生之日起計算；違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計算。”的規(guī)定，經(jīng)查工行**分行，當(dāng)事人在2008年5月1日至2014年5月14日期間，當(dāng)事人在辦理個人消費(fèi)貸款中以房屋抵押他項(xiàng)權(quán)利登記證書共計2189筆。其中，個人住房購置貸款（用住宅抵押）他項(xiàng)權(quán)利證書1612筆、其他消費(fèi)貸款他項(xiàng)權(quán)利證書577筆。都按每筆80元共計175120元。當(dāng)事人2013年4月1日至2014年6月13日止共計辦理個人消費(fèi)貸款以房屋抵押他項(xiàng)權(quán)利登記證書共計381筆（其中應(yīng)繳550元的計45筆，應(yīng)繳80元的共336筆），減去2014年5月14日前，當(dāng)事人已支付消費(fèi)者個人他項(xiàng)權(quán)登記費(fèi)2830元，2013年4月1日至2014年6月13日消費(fèi)者實(shí)際被轉(zhuǎn)嫁費(fèi)用為48800元。

上述事實(shí)，有下列證據(jù)為證：

1、當(dāng)事人的營業(yè)執(zhí)照一份，證明當(dāng)事人主體資格；

2、借款合同復(fù)印件，證明當(dāng)事人利用格式合同“約定”轉(zhuǎn)嫁費(fèi)用的事實(shí)；

3、**分行及當(dāng)事人提供的其他證據(jù)材料，證明當(dāng)事人實(shí)施了轉(zhuǎn)嫁費(fèi)用的事實(shí)。

三、案件性質(zhì)。

當(dāng)事人轉(zhuǎn)嫁本應(yīng)由其承擔(dān)的個人房屋抵押消費(fèi)貸款他項(xiàng)權(quán)證費(fèi)用，違反了《中華人民共和國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第十六條“ 經(jīng)營者向消費(fèi)者提供商品或者服務(wù)，應(yīng)當(dāng)依照本法和其他有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定履行義務(wù)。經(jīng)營者和消費(fèi)者有約定的，應(yīng)當(dāng)按照約定履行義務(wù)，但雙方的約定不得違背法律、法規(guī)的規(guī)定。經(jīng)營者向消費(fèi)者提供商品或者服務(wù)，應(yīng)當(dāng)恪守社會公德，誠信經(jīng)營，保障消費(fèi)者的合法權(quán)益；不得設(shè)定不公平、不合理的交易條件，不得強(qiáng)制交易?！?、第二十六條第二款、第三款“經(jīng)營者不得以格式條款、通知、聲明、店堂告示等方式，作出排除或者限制消費(fèi)者權(quán)利、減輕或者免除經(jīng)營者責(zé)任、加重消費(fèi)者責(zé)任等對消費(fèi)者不公平、不合理的規(guī)定，不得利用格式條款并借助技術(shù)手段強(qiáng)制交易。格式條款、通知、聲明、店堂告示等含有前款所列內(nèi)容的，其內(nèi)容無效?！?、《**省實(shí)施<中華人民共和國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法>辦法》第七條第（六）項(xiàng)“經(jīng)營者除應(yīng)當(dāng)履行《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》和其他有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定的義務(wù)外，還必須遵守下列規(guī)定：……。(六)遵守公平、自愿原則，不得違背消費(fèi)者意愿強(qiáng)行銷售、強(qiáng)行服務(wù)或者強(qiáng)迫消費(fèi)者接受不公平條件?！敝?guī)定，構(gòu)成利用格式合同等方式強(qiáng)迫消費(fèi)者接受不公平條件侵犯消費(fèi)者合法權(quán)益行為。理由如下：

1、根據(jù)《中華人民共和國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第十六條第二十六條第二款、第三款及《中華人民共和國合同法》第三十九條第一款“采用格式條款訂立合同的，提供格式條款的一方應(yīng)當(dāng)遵循公平原則確定當(dāng)事人之間的權(quán)利和義務(wù)，并采取合理的方式提請對方注意免除或者限制其責(zé)任的條款，按照對方的要求，對該條款予以說明?！?、該法第五十二條第（五）項(xiàng) “有下列情形之一的，合同無效：（五）違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定?！钡囊?guī)定。當(dāng)事人在2013年4月9日我局送達(dá)“責(zé)令改正通知書”之前，采用格式合同強(qiáng)迫消費(fèi)者接受他項(xiàng)權(quán)證登記費(fèi)由借款人繳納不公平條件行為與上述規(guī)定不符，是當(dāng)事人為借款人違法設(shè)定的債務(wù)義務(wù)，是沒有法律依據(jù)侵犯消費(fèi)者合法權(quán)益的違法行為。

? ?2、《中華人民共和國物權(quán)法》第一百七十九條、《中華人民共和國擔(dān)保法》第三十三條“……。前款規(guī)定的債務(wù)人或者第三人為抵押人，債權(quán)人為抵押權(quán)人，提供擔(dān)保的財產(chǎn)為抵押財產(chǎn)。”、國家發(fā)展和改革委員會、財政部《關(guān)于規(guī)范房屋登記費(fèi)計費(fèi)方式和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)問題的通知》（發(fā)改價格[2008]924號）第五條規(guī)定，當(dāng)事人與消費(fèi)者分別以抵押權(quán)人和抵押人的身份向**市房地產(chǎn)管理局共同申請辦理房屋抵押登記，并且《房屋他項(xiàng)權(quán)證》明確載明當(dāng)事人為“房屋他項(xiàng)權(quán)利人”，因此，當(dāng)事人應(yīng)為房屋他項(xiàng)權(quán)登記費(fèi)的承擔(dān)人，而將此項(xiàng)費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者承擔(dān)的行為是侵害消費(fèi)者合法權(quán)益的違法行為。

3、根據(jù)《中華人民共和國民法通則》第七十二條“財產(chǎn)所有權(quán)的取得，不得違反法律規(guī)定?！??！?、第九十二條“沒有合法根據(jù)， 取得不當(dāng)利益，造成他人損失的，應(yīng)當(dāng)將取得的不當(dāng)利益返還受損失的人?！钡诰攀l釋義：“不當(dāng)?shù)美且鸱ǘㄖ畟l(fā)生原因的一種,在性質(zhì)上屬于民事法律事實(shí)中的事件。不當(dāng)?shù)美臉?gòu)成要件是：(1)一方獲得利益。獲得利益包括兩種情況:一是財產(chǎn)的積極增加,即權(quán)利的增強(qiáng)或義務(wù)的消滅,使財產(chǎn)范圍擴(kuò)大；二是財產(chǎn)消極的增加,指當(dāng)事人的財產(chǎn)本應(yīng)減少卻因一定事實(shí)而未減少。(2)他方受到損失。損失, 包括現(xiàn)有財產(chǎn)利益的減少,即積極損失和財產(chǎn)利益應(yīng)當(dāng)增加而未增加，即消極損失。(3)獲得利益與受損失之間存在因果關(guān)系。(4)無合法根據(jù)。具體而言，不當(dāng)?shù)美诿穹ㄖ挟a(chǎn)生的情況包括履行不存在的債務(wù)所引起的不當(dāng)?shù)美?。”。?dāng)事人轉(zhuǎn)嫁的費(fèi)用，事實(shí)上減少了當(dāng)事人從事以房屋作抵押借貸經(jīng)營活動的成本，相應(yīng)的增加了當(dāng)事人的經(jīng)營利潤，其轉(zhuǎn)嫁的費(fèi)用，為不當(dāng)?shù)美．?dāng)事人該不當(dāng)?shù)美婪ㄙx予返還借款人的義務(wù)。

4、當(dāng)事人2014年5月14日提供給我局說明稱：“辦理流程，先由開發(fā)商向購房戶預(yù)收他項(xiàng)權(quán)證登記費(fèi)80元，再由開發(fā)商交房產(chǎn)管理局，再由開發(fā)商收集抵押登記費(fèi)的收據(jù)，交給我行，然后我行支付抵押登記費(fèi)直接匯入購房人賬戶?！睆?013年7月份至2014年5月14日我局檢查，當(dāng)事人對個人以住宅作抵押辦理購置住房他項(xiàng)權(quán)證登記費(fèi)并未報銷一筆。關(guān)于對該他項(xiàng)權(quán)證登記費(fèi)均先由借款人墊付，當(dāng)事人與借款人所簽的借款合同中并未作特別約定。當(dāng)事人在未征得借款人同意的情況下，借款人被迫先行墊付本應(yīng)由當(dāng)事人繳納的他項(xiàng)權(quán)證登記費(fèi)。當(dāng)事人該行為是強(qiáng)迫消費(fèi)者接受不公平條件侵犯消費(fèi)者合法權(quán)益違法行為。

四、自由裁量權(quán)

根據(jù)《**省工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰自由裁量權(quán)適用規(guī)則》第九條第（七）項(xiàng)“當(dāng)事人有下列情形之一的，可以依法從重處罰：……（七）被警告后，繼續(xù)實(shí)施違法行為的；”及《**省工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰自由裁量權(quán)參照執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)》六十五條第（四）項(xiàng)第二目第（四）小點(diǎn)、《**省實(shí)施〈中華人民共和國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法〉辦法》第十一條：“違反本辦法第七條規(guī)定的，由工商行政管理部門按照下列規(guī)定處理：……。（四）強(qiáng)行銷售、強(qiáng)行服務(wù)或者強(qiáng)迫消費(fèi)者接受不公平條件的，責(zé)令改正，退還商品價款或者服務(wù)費(fèi)用，并處商品價款或者服務(wù)費(fèi)用一倍至五倍的罰款，情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令停業(yè)整頓或者吊銷營業(yè)執(zhí)照。……。2、構(gòu)成第四項(xiàng)，強(qiáng)行銷售、強(qiáng)行服務(wù)或者強(qiáng)迫消費(fèi)者接受不公平條件的?！?）、商品價款或服務(wù)費(fèi)用超過五千元，或強(qiáng)迫行為涉及超過二十戶（次）不超過三十戶（次）的，并處以商品價款或服務(wù)費(fèi)用四倍以上五倍以下的罰款；”之規(guī)定，當(dāng)事人在我局責(zé)令改正以后，仍然繼續(xù)實(shí)施由借款人支付個人房屋抵押登記消費(fèi)貸款他項(xiàng)權(quán)證登記費(fèi)行為，按照上述規(guī)定對當(dāng)事人處以轉(zhuǎn)嫁費(fèi)用48800元的四倍即195200元罰款。具體罰款數(shù)額建議由市局局長辦公會決定。

五、處罰依據(jù)及建議

? ? 依據(jù)《中華人民共和國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第五十六條第一款第（十）項(xiàng)：“經(jīng)營者有下列情形之一，除承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任外，其他有關(guān)法律、法規(guī)對處罰機(jī)關(guān)和處罰方式有規(guī)定的，依照法律、法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行；法律、法規(guī)未作規(guī)定的，由工商行政管理部門或者其他有關(guān)行政部門責(zé)令改正，可以根據(jù)情節(jié)單處或者并處警告、沒收違法所得、處以違法所得一倍以上十倍以下的罰款，沒有違法所得的，處以五十萬元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令停業(yè)整頓、吊銷營業(yè)執(zhí)照：……（十）法律、法規(guī)規(guī)定的對損害消費(fèi)者權(quán)益應(yīng)當(dāng)予以處罰的其他情形?！?、《**省實(shí)施<中華人民共和國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法>辦法》第十一條第（四）項(xiàng)“違反本辦法第七條規(guī)定的，由工商行政管理部門按照下列規(guī)定處理：……。(四)強(qiáng)行銷售、強(qiáng)行服務(wù)或者強(qiáng)迫消費(fèi)者接受不公平條件的，責(zé)令改正，退還商品價款或者服務(wù)費(fèi)用，并處商品價款或者服務(wù)費(fèi)用一倍至五倍的罰款”、《中華人民共和國行政處罰法》第二十三條“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為。”之規(guī)定，責(zé)令當(dāng)事人改正、退還借款人支付的抵押登記費(fèi)用。建議對當(dāng)事人作出如下處罰：

一、責(zé)令停止違法行為。

二、處以罰款100000元人民幣。