2017-03-17 唐克、侯嘉茵 MOOC

本文由《現(xiàn)代遠(yuǎn)距離教育》雜志授權(quán)發(fā)布

作者：唐克、侯嘉茵

摘要

公共政策是各團(tuán)體之間為爭取自身利益而互相競爭并達(dá)成妥協(xié)的一種平衡結(jié)果，公共政策執(zhí)行也是各方利益的整合過程。社區(qū)教育政策屬于公共政策的范疇，社區(qū)教育政策執(zhí)行即是在特定的政策環(huán)境下，重視相關(guān)資源和利益的劃分，突破原有的利益格局，保障政策執(zhí)行多元主體利益均衡，實現(xiàn)社區(qū)教育政策目標(biāo)。我國社區(qū)教育正從實驗區(qū)向城鄉(xiāng)廣泛展開，目前在社區(qū)教育發(fā)展中，多元主體利益矛盾造成政策執(zhí)行與實踐發(fā)展要求存在相當(dāng)大差距。運用美國學(xué)者米切爾分類法,分析社區(qū)教育政策執(zhí)行中多元主體的利益趨向，可以探討政策執(zhí)行中，因不同利益主體的博弈策略差異而形成政策執(zhí)行困境的原因：政策執(zhí)行中各主體利益選擇空間缺乏法律規(guī)范，自上而下高度單一化的利益結(jié)構(gòu)，多元利益主體相互作用和制衡機(jī)制缺失。因此，尋求現(xiàn)行體制下推進(jìn)社區(qū)教育政策的利益均衡調(diào)整路徑，對于有效推進(jìn)社區(qū)教育政策具有現(xiàn)實意義。

關(guān)鍵詞：社區(qū)教育；多元主體；博弈邏輯；利益均衡；政策執(zhí)行

一、研究背景

多年來，我國政府及相關(guān)機(jī)構(gòu)出臺了一系列涉及社區(qū)教育的政策，不斷推動社區(qū)教育在新時期的發(fā)展。1996年教育部頒布的《全國教育事業(yè)“九五”計劃和2010年發(fā)展規(guī)劃》[1]，提出要積極開展社區(qū)教育試點工作；1999年國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)教育部《面向21世紀(jì)教育振興行動計劃》中[2]，又重點提出社區(qū)教育實驗工作。2004年教育部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)社區(qū)教育工作的若干意見》[3]，明確了我國社區(qū)教育發(fā)展的階段性任務(wù)，比較全面地部署了社區(qū)教育工作。2010年國務(wù)院的《國家中長期教育改革和發(fā)展綱要（2010—2020年）》[4]要求在城鄉(xiāng)廣泛開展社區(qū)教育，我國社區(qū)教育從此逐步由實驗區(qū)向城鄉(xiāng)全面展開。2010年，教育部出臺《社區(qū)教育示范區(qū)評估標(biāo)準(zhǔn)(試行)》[5][6]。上述這些有關(guān)的政策文件是推動社區(qū)教育工作的重要依據(jù)，而政策的有效執(zhí)行是實現(xiàn)政策目標(biāo)的重要途徑。

《關(guān)于推進(jìn)社區(qū)教育工作的若干意見》[7]文件確立了我國社區(qū)教育工作的總體目標(biāo)和指導(dǎo)思想?！渡鐓^(qū)教育示范區(qū)評估標(biāo)準(zhǔn)（試行）》[8]標(biāo)志著對社區(qū)教育評價機(jī)制的形成和運行，并從管理、經(jīng)費、師資、設(shè)施及開展活動等方面規(guī)定了政策執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)[9]。筆者曾于2014年和2015年對成都市社區(qū)教育示范區(qū)進(jìn)行了調(diào)查，從政策執(zhí)行效果來看，執(zhí)行主體基本形成了四級管理體系，主體人員結(jié)構(gòu)由專兼職教師構(gòu)成，政策資源包括經(jīng)費等基本上能夠保障，社區(qū)居民的總參與人次數(shù)比較高。但從對政策目標(biāo)群體的效果分析來看，社區(qū)居民的滿意度并不理想。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，有44%的居民認(rèn)為沒有達(dá)到他們的學(xué)習(xí)期望，目前社區(qū)教育不能滿足居民多層次的教育需求，缺乏適應(yīng)社會發(fā)展的教育資源?？梢哉f，社區(qū)教育政策目標(biāo)任務(wù)與社區(qū)居民需求存在差距，社區(qū)教育政策執(zhí)行方式與社區(qū)環(huán)境變化存在差距，社區(qū)教育政策執(zhí)行力度與社區(qū)教育實踐發(fā)展存在差距。這些差距表現(xiàn)的影響政策有效執(zhí)行的問題原因值得探究。

埃莉諾?奧斯特羅姆認(rèn)為，公共政策就是各團(tuán)體之間為爭取自身利益而互相競爭并達(dá)成妥協(xié)的一種平衡的結(jié)果[10]。公共政策執(zhí)行也是各方利益的整合過程，因此，在政策執(zhí)行中需要認(rèn)識兩個基本問題：一是主體利益，即政策執(zhí)行主體需要滿足自身的利益欲望和資源，利益訴求往往是政策執(zhí)行主體行為的內(nèi)驅(qū)動力；二是利益均衡，即在錯綜復(fù)雜的利益相關(guān)者之間尋找一個均衡點[11]，盡最大可能保持利益整體、利益格局的平衡，實現(xiàn)利益相關(guān)者在政策執(zhí)行中的利益追求[12]。社區(qū)教育政策屬于公共政策的范疇，社區(qū)教育政策執(zhí)行即是在特定的政策環(huán)境下，在將社區(qū)教育政策內(nèi)容轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的行為過程中，重視相關(guān)資源和利益的劃分，重新調(diào)整利益格局，以使政策執(zhí)行多元主體利益得到均衡保障，實現(xiàn)社區(qū)教育政策目標(biāo)。因此，探討社區(qū)教育政策執(zhí)行主體利益均衡問題，對于有效推進(jìn)社區(qū)教育政策具有現(xiàn)實意義。

從社區(qū)教育政策研究文獻(xiàn)來看，目前我國社區(qū)教育政策執(zhí)行研究偏重于工作實踐，缺乏系統(tǒng)的理論分析?，F(xiàn)有的理論研究主要集中在從法律的層面提出出臺國家終身教育法，依托法律推進(jìn)社區(qū)教育；從管理體制角度提出在政府主導(dǎo)下，積極引導(dǎo)多元主體參與，為社區(qū)教育注入社會力量；從執(zhí)行能力方面提出社區(qū)教育工作者的專業(yè)化問題。在現(xiàn)有的對社區(qū)教育政策研究中，尚沒有學(xué)者從利益主體博弈的視角來研究政策執(zhí)行問題。從相關(guān)的公共政策執(zhí)行研究文獻(xiàn)來看，公共政策執(zhí)行主體利益博弈分析的研究較多，其中“利益均衡”問題形成了利益政策學(xué)的重要內(nèi)容。但是，將相關(guān)理論運用到教育政策研究中的較少，因此，社區(qū)教育政策執(zhí)行中的利益均衡問題研究，是社區(qū)教育政策研究中的新課題。本文主要利用國際上較為通用的美國學(xué)者米切爾分類法，在確定利益相關(guān)者的基礎(chǔ)上建立社區(qū)教育政策執(zhí)行多元利益主體結(jié)構(gòu)和利益結(jié)構(gòu)，探討政策執(zhí)行過程中因不同利益主體的博弈策略差異而形成社區(qū)教育政策執(zhí)行的困境，尋求現(xiàn)行體制下推進(jìn)政策的利益均衡調(diào)整路徑。

二、社區(qū)教育政策執(zhí)行中多元主體利益框架

1.社區(qū)教育政策執(zhí)行中多元利益主體

美國學(xué)者米切爾（Mitchell）指出利益相關(guān)者理論的核心在于弄清楚兩個問題，第一，怎樣判定哪些是企業(yè)的利益相關(guān)者；第二，利益相關(guān)者有什么特征。認(rèn)為利益相關(guān)者的劃分應(yīng)根據(jù)合法性、緊迫性和影響力三個維度來進(jìn)行分類[13]。合法性是指能夠被現(xiàn)有的制度體系和道德觀念所接受；緊迫性是指其利益需求能否快速引起決策者的關(guān)注與解決；影響力則是指利益主體對政策決策者或其他利益主體的影響力。根據(jù)三個維度的不同內(nèi)涵又可分出具體不同的利益相關(guān)者類型，即確定型或者權(quán)威型（具備三個維度的特性）、預(yù)期型（具備任意兩個維度的特性）以及潛在型（具備任意一個維度特性）的利益相關(guān)者。預(yù)期型的利益相關(guān)者因具備的任意兩個維度的不同又可分為關(guān)鍵利益相關(guān)者（具備影響力和合法性兩個維度的特性）、從屬利益相關(guān)者（具備合法性和緊迫性兩個維度的特性）以及危險利益相關(guān)者（具備影響力和緊迫性兩個維度的特性），而潛在的利益相關(guān)者又可分為具備影響力特性的蟄伏利益相關(guān)者、具備合法性的或有利益相關(guān)者以及具備緊迫性的要求利益相關(guān)者。具體如下圖所示。

由圖示可以看出，權(quán)威利益相關(guān)者同時具備了影響力、合法性以及緊迫性三個屬性。在同時具備兩個屬性里面，關(guān)鍵利益者同時具備影響力與合法性，危險利益相關(guān)者同時具備影響力與緊迫性，從屬利益相關(guān)者則同時具備合法性與緊迫性。除此之外，蟄伏利益相關(guān)者僅具備影響力，或有利益相關(guān)者只具備合法性，要求利益相關(guān)者具備的屬性為緊迫性。這種利益相關(guān)者理論可以對群體的影響力、合法性、緊迫性三個屬性進(jìn)行判斷，并對這些群體之間的利益矛盾分析具有指導(dǎo)意義。在社區(qū)教育政策執(zhí)行過程中的多元利益主體就是利益相關(guān)者，所以本文參照米切爾的利益相關(guān)者分類圖，嘗試對社區(qū)教育政策執(zhí)行中的利益相關(guān)者進(jìn)行劃分，劃分的類別如表1所示。

從表1分析得知，上級政府（部門）作為社區(qū)教育政策的宏觀把控者,是整個社區(qū)教育政策的執(zhí)行過程中權(quán)威的體現(xiàn)，為促進(jìn)我國居民整體文化素質(zhì)水平的提升，上級政府（部門）需要根據(jù)社會發(fā)展趨勢及居民需求狀況對社區(qū)居民制定教育政策。它具備執(zhí)行政策的主導(dǎo)影響力，也具備顯著的合法性與緊迫性，所以將上級政府（部門）劃歸為權(quán)威利益相關(guān)者。

基層政府（部門）/社區(qū)教育學(xué)校在社區(qū)教育政策執(zhí)行中作為政策主要執(zhí)行者，從屬于上級政府（部門），主要負(fù)責(zé)的是正確理解、傳達(dá)并落實整個社區(qū)教育政策。政策是否能夠起到預(yù)期效果，很大程度上取決于基層政府與社區(qū)教育學(xué)校對于該政策的執(zhí)行力度，但是與上級政府（部門）相比，其緊迫性就相對弱，影響力與合法性這兩個屬性則較為明顯，所以將其劃分為關(guān)鍵利益相關(guān)者。

社會組織作為社區(qū)教育政策執(zhí)行過程中的另一個參與方，所起的作用不容忽視。社區(qū)教育政策在執(zhí)行過程也需要社會組織的協(xié)助，這樣會讓社區(qū)教育的效果更加顯著，所以其具備影響力與緊迫性，但在我國沒有相關(guān)法規(guī)對社會組織參與社區(qū)教育政策執(zhí)行提供制度保障，基本上不存在合法性這一屬性，所以將社會組織劃歸至蟄伏利益相關(guān)者。

社區(qū)教育政策的目標(biāo)群體是社區(qū)居民,是政策直接受益者。在我國，社區(qū)居民對于社區(qū)教育政策執(zhí)行的影響力較弱，他們只作為合法的社區(qū)教育對象存在于社區(qū)教育政策執(zhí)行的過程中，對于受教育的需求是緊迫的，所以，社區(qū)居民為從屬利益相關(guān)者。

2.社區(qū)教育政策執(zhí)行中多元主體的利益結(jié)構(gòu)

在社區(qū)教育政策執(zhí)行中，不同利益主體的相互作用和相互影響最終導(dǎo)致政策執(zhí)行結(jié)果的形成。社區(qū)教育政策執(zhí)行中的四類利益主體，其利益訴求存在差異，主要利益表現(xiàn)形式如表2。

特殊利益與共同利益。不同的利益主體其利益的共同性和特殊性差異較大。權(quán)威利益相關(guān)者、關(guān)鍵利益相關(guān)者、蟄伏利益相關(guān)者和從屬利益相關(guān)者這四類利益相關(guān)者都具有共同利益，都希望促進(jìn)社區(qū)教育的發(fā)展，滿足社區(qū)居民以及社會發(fā)展的需要。然而從特殊利益來說，各利益相關(guān)者之間的利益需求存在明顯差異，甚至當(dāng)政策在執(zhí)行過程中所涉及利益的雙方，還會出現(xiàn)特殊利益的沖突，當(dāng)強(qiáng)勢的利益主體在滿足共同利益的同時，也期望通過社區(qū)教育政策來實現(xiàn)自身的特殊利益，這不可避免的影響社區(qū)教育政策執(zhí)行的公平性影響弱勢的利益主體自身特殊利益的實現(xiàn)，甚至有可能影響到不同利益主體的共同利益。在社區(qū)教育政策執(zhí)行中，權(quán)威利益相關(guān)者的上級政府（部門）與關(guān)鍵利益相關(guān)者的基層政府（部門）/社區(qū)教育學(xué)校之間的共同利益均為將社區(qū)教育政策落實到位，讓社區(qū)居民從中受益，但是他們也有自己的特殊利益，特別是基層政府（部門）/社區(qū)教育學(xué)校，為使自身的利益最大化往往會出現(xiàn)選擇性執(zhí)行，這種選擇性執(zhí)行最終將會損害作為從屬利益相關(guān)者的社區(qū)居民的利益。

長遠(yuǎn)利益與眼前利益。任何利益主體都存在長遠(yuǎn)的利益和眼前的利益，但大部分利益主體均關(guān)注眼前的利益收益。權(quán)威利益相關(guān)者、關(guān)鍵利益相關(guān)者、從屬利益相關(guān)者與蟄伏利益相關(guān)者同樣都存在長遠(yuǎn)利益與眼前利益的矛盾。從長遠(yuǎn)利益來看,政策的制定者通常會注重政策的長遠(yuǎn)效應(yīng)，其他利益主體政策執(zhí)行過程中更多的關(guān)注眼前利益。從眼前利益來看，由于利益相關(guān)者存在著個體差異，因此他們的眼前利益也有著諸多的不同。權(quán)威利益相關(guān)者更注重的是長遠(yuǎn)利益，關(guān)鍵利益相關(guān)者也注重長遠(yuǎn)利益，但程度較弱。蟄伏利益相關(guān)者與從屬利益相關(guān)者更多注重眼前利益。在社區(qū)教育政策執(zhí)行中，權(quán)威利益相關(guān)者的上級政府（部門）更注重長遠(yuǎn)利益，也就是社區(qū)教育政策最終的效果，對于眼前利益，他們更看重眼前利益的深入化。而作為從屬利益相關(guān)者的社區(qū)居民在參與社區(qū)教育活動時看重的則是眼前利益的表層實現(xiàn)。

既得利益和未得利益。既得利益與未得利益的劃分主要是根據(jù)強(qiáng)勢利益與弱勢利益來劃分的，但是不能與之相等同。無論是對于權(quán)威利益相關(guān)者、關(guān)鍵利益相關(guān)者、從屬利益相關(guān)者以及蟄伏利益相關(guān)者，他們的既得利益與未得利益都是相對而言的。每個利益相關(guān)者無論其影響力有多大，他們都存在既得利益與未得利益。在社區(qū)教育政策執(zhí)行中，作為較強(qiáng)勢的上級政府（部門）與基層政府（部門）/社區(qū)教育學(xué)校，在社區(qū)教育中都想要得到自己的未得利益，若這些未得利益要從犧牲社區(qū)居民的既得利益中獲取，那么上級政府（部門）、基層政府（部門）/社區(qū)教育學(xué)校與社區(qū)居民之間勢必會有矛盾沖突,影響社區(qū)教育政策的落實。

三、社區(qū)教育政策執(zhí)行中多元主體利益博弈邏輯及矛盾表現(xiàn)

1.博弈邏輯

博弈邏輯屬于博弈論和邏輯學(xué)的交叉領(lǐng)域。博弈邏輯主要是對博弈中的推理問題進(jìn)行研究，它研究理性的主體互動中的推理過程[14]。博弈邏輯依據(jù)博弈方數(shù)量的不同進(jìn)行劃分。在社區(qū)教育政策執(zhí)行中主要有上級政府與基層政府之間的博弈，上級政府與社會組織之間的博弈，基層政府與社區(qū)居民之間的博弈。這是一種多元博弈邏輯，即各方為謀求自己利益最大化而采取行動的邏輯。這種邏輯往往表現(xiàn)出各博弈方之間的利益沖突。

社區(qū)教育政策執(zhí)行中的博弈邏輯主要集中在執(zhí)行和評估兩個方面：

第一，政策執(zhí)行中的利益博弈邏輯

上級政府與基層政府之間的博弈。上級政府作為政策的制定者和主導(dǎo)性的執(zhí)行者，希望基層政府采取有效措施落實和完成社區(qū)教育政策的預(yù)期目標(biāo)?；鶎诱畡t以結(jié)合地方實際，考慮地區(qū)利益、部門利益、領(lǐng)導(dǎo)利益等多重利益因素為前提，在執(zhí)行政策中行使自由裁量權(quán)。這種關(guān)注點的差異性導(dǎo)致的利益博弈關(guān)系，往往呈現(xiàn)政策執(zhí)行行為偏差的特征。

基層政府與社區(qū)居民之間的博弈。這是一種非對稱的博弈關(guān)系?；鶎诱话闶峭ㄟ^社區(qū)教育學(xué)校來實施社區(qū)教育任務(wù)的，社區(qū)教育學(xué)校基本上是代替基層政府與社區(qū)居民進(jìn)行利益博弈。社區(qū)居民在政策執(zhí)行中并不能保障自己應(yīng)有的利益，僅以減少自己的損失作為有限抗?fàn)幍哪康?，往往采取消極的狀態(tài)進(jìn)行利益博弈。

第二，政策執(zhí)行評估中的利益博弈邏輯

社區(qū)教育政策執(zhí)行效果評估也是多元利益主體博弈的結(jié)果。社區(qū)教育政策執(zhí)行評估標(biāo)準(zhǔn)，主要以《教育部關(guān)于推進(jìn)社區(qū)教育工作的若干意見》和《社區(qū)教育示范區(qū)評估標(biāo)準(zhǔn)（試行）》為依據(jù)，從管理體制、設(shè)施建設(shè)、經(jīng)費、師資、資源和社會活動等方面進(jìn)行評估。但是，由于各利益主體對評估標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)識不同和執(zhí)行程度差異，那么所做出來的評估結(jié)果是不同的。社區(qū)教育政策執(zhí)行評估體系基本上以政府為主導(dǎo)，這種單一化的評估體系更多的是維護(hù)自身利益，并不能夠從社區(qū)居民通過社區(qū)教育獲得的切實利益和滿意程度來評價社區(qū)教育的實效性。社區(qū)教育政策執(zhí)行的第三方評估目前主要是社區(qū)教育專業(yè)協(xié)會。這種第三方評估存在兩個主要問題，一是它屬于政府管轄的協(xié)會，通常情況下不可避免地維護(hù)政府的利益，同時介入第三方利益，形成一種錯綜復(fù)雜的“共謀”現(xiàn)象；二是他們的評估更多的是局限于“示范區(qū)”，政策執(zhí)行多元利益主體為了達(dá)到“示范”標(biāo)準(zhǔn)，往往也會掩蓋一些事實真相，做表面文章。這些評估通常是局部的。

2.利益博弈矛盾表現(xiàn)

（1）上級政府與基層政府利益博弈表現(xiàn)

在社區(qū)教育政策執(zhí)行中，上級政府與基層政府的利益關(guān)切點存在差異，致使兩者之間出現(xiàn)利益非均衡表現(xiàn)（見表3）。上級政府作為權(quán)威利益相關(guān)者，更加注重長遠(yuǎn)利益，注重政策執(zhí)行達(dá)到預(yù)期效果，社區(qū)教育水平達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)?；鶎诱谡邎?zhí)行中則考慮完成某一任務(wù)對本地區(qū)、本部門能夠帶來多大效益，自己需要投入多大成本，這種投入與收益的利益差異直接影響基層政府的執(zhí)行力度和執(zhí)行行為。

（2）社區(qū)教育學(xué)校與社區(qū)居民利益博弈表現(xiàn)

社區(qū)教育學(xué)校是一個特殊的政策執(zhí)行主體，它既是基層政府執(zhí)行社區(qū)教育政策的直接執(zhí)行者，又是具有相對獨立性的教育組織機(jī)構(gòu)。就是說，社區(qū)教育學(xué)校既代表著政府的利益，又有自己的實際利益。社區(qū)教育學(xué)校面對社區(qū)居民組織教育活動，在政策執(zhí)行環(huán)境中與社區(qū)居民也存在利益差異（見表4）。社區(qū)教育學(xué)校首先考慮的是怎樣完成基層政府安排的工作任務(wù)，關(guān)注需要付出多少成本組織活動，自己能夠獲得怎樣的政績，社區(qū)居民受益多少。社區(qū)居民作為政策執(zhí)行的目標(biāo)群體，其滿意程度直接關(guān)系到政策的合理性和執(zhí)行的有效性。居民最關(guān)注的是執(zhí)行的政策能夠給自身帶來有實際利益的教育活動和教學(xué)效果，因此，當(dāng)居民的利益訴求無法得到滿足時，則采取“反對”和敷衍的消極行為。

（3）上級政府與社區(qū)居民利益博弈表現(xiàn)

上級政府作為政策執(zhí)行的主導(dǎo)者，關(guān)注的是社區(qū)教育政策的有效落實，要求基層政府的政策執(zhí)行達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，使社區(qū)居民受到應(yīng)有的技術(shù)培訓(xùn)和素質(zhì)教育。社區(qū)居民對社區(qū)教育政策及其執(zhí)行則關(guān)注的是社會公平，主要體現(xiàn)在居民參與、需求信息反饋和對教育活動有效性的社會監(jiān)督。這種社區(qū)教育政策執(zhí)行認(rèn)知上的差異集中反映在居民對社區(qū)教育活動的滿意度上（見表5）。上級政府與社區(qū)居民的利益博弈更多的是通過基層政府的政策執(zhí)行效果體現(xiàn)出來。

（4）社會組織與其他利益相關(guān)者博弈表現(xiàn)

社會組織通常是指不以營利為目的的公益性社會組織。參與社區(qū)教育的社會組織比較復(fù)雜，主要以社會工作組織為主體，也包括志愿者服務(wù)隊伍等。在社區(qū)教育政策執(zhí)行中，其他利益相關(guān)者主要關(guān)注的是社會組織對社區(qū)教育的幫助程度，其提供的人力、物力、財力的多少，以及怎樣依靠社會組織促進(jìn)社區(qū)教育多元化發(fā)展。社會組織介入社區(qū)教育，一方面是為了幫助社區(qū)居民提高素質(zhì)，另一方面也是為了從社區(qū)教育的途徑，發(fā)揮社會組織的作用，拓展自身的發(fā)展。社會組織與其他利益相關(guān)者的差異性訴求，往往呈現(xiàn)交叉線矛盾，這種矛盾程度則取決于社會組織與基層政府關(guān)系的緊密程度（見表6）。

四、社區(qū)教育政策執(zhí)行多元主體利益矛盾原因及均衡調(diào)整

1.利益矛盾的主要原因

（1）政策執(zhí)行中各主體利益選擇空間缺乏法律規(guī)范

法律和公共政策對政策執(zhí)行中的各主體行為進(jìn)行規(guī)范，因此有利于促進(jìn)社區(qū)教育穩(wěn)步發(fā)展。由于我國全面推進(jìn)社區(qū)教育發(fā)展還處于探索階段，相關(guān)法規(guī)尚未配套完善，社區(qū)教育政策僅具有行政規(guī)定性，而缺少法律的權(quán)威性，所以難以用法律規(guī)范政策執(zhí)行主體行為。政策執(zhí)行主體具有理性“經(jīng)濟(jì)人”特征，在社區(qū)教育政策執(zhí)行的多層次利益矛盾中，必然追求自身利益最大化。特別是現(xiàn)階段社區(qū)教育政策資源短缺的狀況下，由于缺乏主體行為法律規(guī)范性，更容易為政策執(zhí)行的隨意性留下彈性空間[15]。

（2）自上而下的高度單一化的利益結(jié)構(gòu)

我國社區(qū)教育政策執(zhí)行主體基本上由各級政府及主管的教育機(jī)構(gòu)構(gòu)成。這種高度單一化的主體體制，在政策執(zhí)行中往往造成行政權(quán)力壟斷、教育資源壟斷的利益結(jié)構(gòu)。這種非均衡的利益結(jié)構(gòu)主體不利于達(dá)到社區(qū)教育政策執(zhí)行的預(yù)期目標(biāo)：一是現(xiàn)有的政策執(zhí)行路徑形成了行政化依賴，這種自上而下的行政范式造成基層社區(qū)教育機(jī)構(gòu)機(jī)械執(zhí)行“上級任務(wù)”，利益驅(qū)動往往蠶食其他主體利益，而不是利益均衡，這勢必?fù)p害其他利益相關(guān)者的政策執(zhí)行積極性；二是社區(qū)居民的教育需求呈現(xiàn)多樣化的需求教育培訓(xùn)質(zhì)量要求越來越高。社區(qū)教育政策執(zhí)行主體的單一化利益結(jié)構(gòu)，無法滿足居民的多樣化文化需求[16]。

（3）多元利益主體相互作用和制衡的機(jī)制缺失

由于我國社區(qū)教育長期以來實施政策執(zhí)行主體的行政化體制，嚴(yán)重制約了多元利益主體體制的形成。這種體制目前面臨著從未有過的困境：一是社區(qū)管理正在趨于社會化管理，社區(qū)教育已經(jīng)呈現(xiàn)“社會化教育”特征，這種缺少多元化利益主體的政策執(zhí)行體制已不能適應(yīng)多元化的社會需求；二是單一的政策執(zhí)行主體缺少相互作用和制衡機(jī)制，必然造成嚴(yán)重的行政化路徑依賴。從政策制定、執(zhí)行到效果評估都由一元主體說了算，就容易出現(xiàn)政策執(zhí)行的偏差行為問題。

2.社區(qū)教育政策執(zhí)行多元主體利益均衡調(diào)整

利益調(diào)整的法規(guī)依據(jù)我國需加快出臺《終身教育法》，以法律的形式確定社區(qū)教育的地位，規(guī)范社區(qū)教育政策執(zhí)行各利益主體行為。在《終身教育法》尚未出臺之前，應(yīng)持續(xù)推進(jìn)地方性法規(guī)。目前，已有福建省、上海市、河北省、江蘇省、湖南省、陜西省、山東省以及太原市、寧波市等省市相繼頒布促進(jìn)終身教育法和社區(qū)教育發(fā)展的條例、意見和規(guī)劃。各地有關(guān)法律和制度為社區(qū)教育發(fā)展提供了法律保障。社區(qū)教育政策需要不斷完善，依據(jù)法律明確政策的合法性和合理性，避免各利益主體的政策執(zhí)行偏差行為[17]。依據(jù)政策進(jìn)一步明確社區(qū)教育政策執(zhí)行主體的權(quán)力和職責(zé)，明確各利益主體的利益訴求，從政策職責(zé)上避免各執(zhí)行主體因利益博弈而出現(xiàn)政策執(zhí)行弱化或矛盾沖突現(xiàn)象。在比較完善的法規(guī)環(huán)境下，更加重視政策執(zhí)行的實效性，強(qiáng)化科學(xué)的政策執(zhí)行評估體系，及時有效地評價和調(diào)整各主體的利益均衡點。

（1）利益調(diào)整的多元主體構(gòu)建

在社區(qū)多元治理體制形成的進(jìn)程中，擴(kuò)大社區(qū)教育政策執(zhí)行主體范圍，完善各種利益主體的參與制度，改變單一化的利益結(jié)構(gòu)，是當(dāng)前社區(qū)教育發(fā)展的一大趨勢。實現(xiàn)社區(qū)教育政策執(zhí)行多元化，首要的是從制度上組織社區(qū)居民直接參與社區(qū)教育管理和服務(wù)，增強(qiáng)社區(qū)自主活動，發(fā)揮居民自治組織的獨有作用。重點是從政策上動員和鼓勵社會力量參與社區(qū)教育政策執(zhí)行，整合社會力量擴(kuò)大社區(qū)教育資源，政策資源與各利益主體需求和利益實現(xiàn)有著密切的關(guān)系。社區(qū)教育政策執(zhí)行多元主體體制運行，將由“自上而下”的政策執(zhí)行方式轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧舷禄印钡膱?zhí)行方式[18]。這種新的政策執(zhí)行范式將改變政策執(zhí)行“任務(wù)驅(qū)動”的利益行為，形成“任務(wù)”和“需求”雙向行為的利益格局。

（2）利益調(diào)整的均衡機(jī)制

社區(qū)教育政策執(zhí)行多元主體的利益博弈和均衡調(diào)整，需要制度化的機(jī)制進(jìn)行規(guī)范和約束，其利益均衡機(jī)制主要有：

第一，協(xié)同機(jī)制。社區(qū)教育政策執(zhí)行的協(xié)同機(jī)制，是一種通過協(xié)商、合作、聯(lián)盟等制度性的安排，進(jìn)行各政策執(zhí)行主體協(xié)同合作的整合型管理方式[19]。這種管理方式在利益博弈中以合作博弈理論為支撐，強(qiáng)調(diào)彼此行為相互作用時通過協(xié)商達(dá)成具有約束力的規(guī)則。這一協(xié)同機(jī)制的實現(xiàn)路徑，一是各利益主體在落實社區(qū)教育政策時必須確定共有目標(biāo)，各方抱有共同的合作目標(biāo)，社區(qū)教育政策才能落在實處；二是各利益主體應(yīng)建立有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，最大限度地滿足各方的利益訴求，從而形成合力，扭轉(zhuǎn)目前社區(qū)教育政策執(zhí)行僅由政府教育部門“孤軍奮戰(zhàn)”的局面；三是各利益主體必須遵守協(xié)同規(guī)則，監(jiān)督和約束各方博弈行為。

第二，制衡機(jī)制。政策執(zhí)行主體多元化，權(quán)力向度也是多元的，主體間的相互作用和制衡，可以推進(jìn)社區(qū)教育由“管理體制”轉(zhuǎn)向“治理體制”，這種治理體制下的社區(qū)教育政策執(zhí)行方式將改變行政化路徑依賴。這一制衡機(jī)制的實現(xiàn)路徑，一是堅持政府主導(dǎo)。在多元治理模式下，政府承擔(dān)著政策執(zhí)行的主體責(zé)任，發(fā)揮著協(xié)調(diào)其他各執(zhí)行主體關(guān)系的主導(dǎo)作用；二是建立責(zé)任追究制度，增強(qiáng)各利益主體的責(zé)任意識，提高社區(qū)教育政策執(zhí)行能力。

第三，激勵機(jī)制。簡單地說，激勵機(jī)制就是指追求期望目標(biāo)時行為動機(jī)的激發(fā)力量。按照激勵理論，這種激發(fā)力量應(yīng)包含三個主要方面：一是目標(biāo)效價，即實現(xiàn)和滿足組織和個體需求；二是期望值，即實現(xiàn)目標(biāo)任務(wù)的能力；三是績效檢驗，即評價組織的激勵效應(yīng)。社區(qū)教育政策執(zhí)行多元主體利益調(diào)整的激勵機(jī)制，要求建立利益保障制度，實現(xiàn)各方利益共贏；要求建立參與渠道,提高各方的政策執(zhí)行力；要完善監(jiān)督和評價機(jī)制，科學(xué)制定社區(qū)教育評價標(biāo)準(zhǔn)，拓展社會第三方對社區(qū)教育發(fā)展的評價途徑，制度性地開展社區(qū)居民對社區(qū)教育滿意度的測評，對多方利益主體政策執(zhí)行情況進(jìn)行全方位評估。

基金項目：四川省教育科研重點課題“開展社區(qū)教育促進(jìn)社會管理創(chuàng)新的實踐研究”。

作者簡介：唐克，西南財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師；侯嘉茵，西南財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生。

轉(zhuǎn)載自：《現(xiàn)代遠(yuǎn)距離教育》2017年第1期 總第169期