本文匯編核心文件包括：1. 國(guó)務(wù)院《關(guān)于國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》（國(guó)發(fā)〔2015〕54號(hào)）（來(lái)源：中國(guó)政府網(wǎng)，2015年9月24日發(fā)布）；2. 國(guó)資委《中央企業(yè)混合所有制改革操作指引》（國(guó)資產(chǎn)權(quán)〔2019〕653號(hào)）（來(lái)源：國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，2019年11月8日發(fā)布），所有條款均直接摘錄或提煉自官方原文，確保權(quán)威性和準(zhǔn)確性。
一、國(guó)務(wù)院《關(guān)于國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》（國(guó)發(fā)〔2015〕54號(hào)）關(guān)鍵條款
（一）核心定位與改革出發(fā)點(diǎn)
?混合所有制經(jīng)濟(jì)定義：國(guó)有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)，是基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式。
?改革落腳點(diǎn)：推動(dòng)完善現(xiàn)代企業(yè)制度，健全企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)；提高國(guó)有資本配置和運(yùn)行效率，增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力；促進(jìn)國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值，推動(dòng)各類所有制資本取長(zhǎng)補(bǔ)短、共同發(fā)展；堅(jiān)決防止國(guó)有資產(chǎn)流失。
（二）改革基本原則
?政府引導(dǎo)，市場(chǎng)運(yùn)作：以企業(yè)為主體，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，將引資本與轉(zhuǎn)機(jī)制、產(chǎn)權(quán)多元化與完善治理結(jié)構(gòu)相結(jié)合。
?完善制度，保護(hù)產(chǎn)權(quán)：以保護(hù)產(chǎn)權(quán)、維護(hù)契約、公平競(jìng)爭(zhēng)為導(dǎo)向，切實(shí)保護(hù)各類出資人的產(chǎn)權(quán)權(quán)益。
?嚴(yán)格程序，規(guī)范操作：健全國(guó)有資產(chǎn)交易規(guī)則，科學(xué)評(píng)估資產(chǎn)價(jià)值，做到規(guī)則、過程、結(jié)果公開，強(qiáng)化監(jiān)管防止國(guó)有資產(chǎn)流失。
?宜改則改，穩(wěn)妥推進(jìn)：堅(jiān)持因地施策、因業(yè)施策、因企施策，宜獨(dú)則獨(dú)、宜控則控、宜參則參，不搞拉郎配、不搞全覆蓋、不設(shè)時(shí)間表，一企一策成熟推進(jìn)。
（三）分類推進(jìn)改革方向
?充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)商業(yè)類國(guó)企：以增強(qiáng)活力、放大資本功能為目標(biāo)，積極引入各類資本實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化，通過整體上市等方式，使企業(yè)成為真正市場(chǎng)主體。
?重要行業(yè)關(guān)鍵領(lǐng)域商業(yè)類國(guó)企：保持國(guó)有資本控股地位，支持非國(guó)有資本參股；自然壟斷行業(yè)實(shí)行政企分開、網(wǎng)運(yùn)分開，放開競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，重要通信基礎(chǔ)設(shè)施、戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源等領(lǐng)域?qū)嵭袊?guó)有獨(dú)資或控股，允許非國(guó)企通過特許經(jīng)營(yíng)等方式參與建設(shè)運(yùn)營(yíng)。
?公益類國(guó)企：根據(jù)業(yè)務(wù)特點(diǎn)推進(jìn)投資主體多元化，通過購(gòu)買服務(wù)、特許經(jīng)營(yíng)等方式鼓勵(lì)非國(guó)企參與經(jīng)營(yíng)；政府加強(qiáng)價(jià)格、服務(wù)質(zhì)量、安全標(biāo)準(zhǔn)等監(jiān)管，差異化考核經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)。
（四）分層推進(jìn)改革要求
?子公司層面：以研發(fā)創(chuàng)新、生產(chǎn)服務(wù)等實(shí)體企業(yè)為重點(diǎn)，引入非國(guó)有資本，壓縮管理層級(jí)，明確股東權(quán)利，依法行權(quán)履職。
?集團(tuán)公司層面：特定領(lǐng)域堅(jiān)持國(guó)有資本控股，其他領(lǐng)域鼓勵(lì)通過整體上市、并購(gòu)重組等方式調(diào)整國(guó)有股權(quán)比例，積極引入各類投資者。
二、國(guó)資委《中央企業(yè)混合所有制改革操作指引》（國(guó)資產(chǎn)權(quán)〔2019〕653號(hào)）關(guān)鍵條款
（一）核心定位與適用范圍
?核心目標(biāo)：促進(jìn)各類所有制資本互補(bǔ)共促，夯實(shí)基本經(jīng)濟(jì)制度微觀基礎(chǔ)，以“混資本”促進(jìn)“改機(jī)制”，提高央企競(jìng)爭(zhēng)力、創(chuàng)新力、控制力、影響力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力。
?適用范圍：中央企業(yè)所屬各級(jí)子企業(yè)通過產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、增資擴(kuò)股、IPO、上市公司資產(chǎn)重組等方式引入非公有資本、集體資本實(shí)施混改的相關(guān)工作。
（二）基本操作流程（六大步驟）
1.可行性研究：按“完善治理、強(qiáng)化激勵(lì)、突出主業(yè)、提高效率”要求，評(píng)估改革必要性、可行性，開展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，堅(jiān)持一企一策。
2.制定改革方案：內(nèi)容包括企業(yè)基本情況、股權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)置、運(yùn)營(yíng)機(jī)制轉(zhuǎn)變舉措、非公有資本引入方式與定價(jià)、員工激勵(lì)計(jì)劃、債權(quán)債務(wù)處置、職工安置、風(fēng)險(xiǎn)防范等；涉及職工切身利益的方案需經(jīng)職工大會(huì)或職代會(huì)審議通過。
3.履行決策審批：按“三重一大”決策機(jī)制履行內(nèi)部程序；重要行業(yè)關(guān)鍵領(lǐng)域子企業(yè)方案經(jīng)央企審核后報(bào)國(guó)資委（或國(guó)務(wù)院）批準(zhǔn)，其他子企業(yè)方案由央企批準(zhǔn)。
4.開展審計(jì)評(píng)估：確定資產(chǎn)范圍，選聘具備資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)開展財(cái)務(wù)審計(jì)、資產(chǎn)評(píng)估，履行評(píng)估項(xiàng)目備案程序，以備案評(píng)估結(jié)果作為定價(jià)參考依據(jù)。
5.引進(jìn)非公有資本：通過產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)、股票市場(chǎng)等市場(chǎng)化平臺(tái)公開進(jìn)行，保障各類資本平等參與權(quán)利，不得設(shè)置指向性或違反公平競(jìng)爭(zhēng)的條件。
6.推進(jìn)運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革：完善法人治理結(jié)構(gòu)，深化三項(xiàng)制度改革，構(gòu)建多元化激勵(lì)約束體系，轉(zhuǎn)變管控模式，國(guó)有出資方以出資額為限強(qiáng)化管控，不干預(yù)日常經(jīng)營(yíng)。
（三）關(guān)鍵環(huán)節(jié)操作要點(diǎn)
?資產(chǎn)審計(jì)評(píng)估：審計(jì)機(jī)構(gòu)需差額競(jìng)爭(zhēng)選聘，出具無(wú)保留意見標(biāo)準(zhǔn)審計(jì)報(bào)告；評(píng)估機(jī)構(gòu)從備選庫(kù)中差額選聘，與相關(guān)方無(wú)經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，評(píng)估對(duì)象為股權(quán)的由產(chǎn)權(quán)持有單位委托。
?市場(chǎng)化推進(jìn)要求：“混資本”環(huán)節(jié)充分發(fā)揮市場(chǎng)決定性作用，嚴(yán)格履行進(jìn)場(chǎng)交易、資本運(yùn)作程序，嚴(yán)防國(guó)有資產(chǎn)流失。
三、地方國(guó)企混改核心官方政策要點(diǎn)
（一）地方政策核心共性要求
?統(tǒng)一遵循中央框架：各地政策均以國(guó)務(wù)院54號(hào)文、國(guó)資委653號(hào)文為指導(dǎo)，堅(jiān)持“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作”“宜改則改、穩(wěn)妥推進(jìn)”原則，明確混改需與轉(zhuǎn)機(jī)制緊密結(jié)合，嚴(yán)防國(guó)有資產(chǎn)流失（來(lái)源：內(nèi)蒙古自治區(qū)國(guó)資委、寧夏回族自治區(qū)國(guó)資委、寧波市奉化區(qū)人民政府等地方官方文件）。
?強(qiáng)化黨建與監(jiān)督融合：所有地方政策均強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)”，要求將黨建工作基本要求寫入公司章程，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理各環(huán)節(jié)；同時(shí)建立全流程監(jiān)督機(jī)制，平衡授權(quán)放權(quán)與風(fēng)險(xiǎn)管控（來(lái)源：《內(nèi)蒙古自治區(qū)出資監(jiān)管企業(yè)對(duì)所屬國(guó)有相對(duì)控股混合所有制企業(yè)差異化管控的指導(dǎo)意見(試行)》《奉化區(qū)區(qū)屬國(guó)有企業(yè)混合所有制改革實(shí)施管理辦法（試行）》）。
?規(guī)范基礎(chǔ)操作流程：地方普遍參照央企“可行性研究→方案制定→決策審批→審計(jì)評(píng)估→資本引入→機(jī)制改革”六步流程，結(jié)合地方實(shí)際細(xì)化審批權(quán)限，明確區(qū)屬、市屬國(guó)企混改方案的審核備案主體（如區(qū)級(jí)國(guó)企方案多由區(qū)國(guó)資管理中心審核、區(qū)政府審批）（來(lái)源：寧波市奉化區(qū)國(guó)資管理中心《奉化區(qū)區(qū)屬國(guó)有企業(yè)混合所有制改革實(shí)施管理辦法（試行）》）。
（二）地方特色政策亮點(diǎn)
?差異化管控機(jī)制創(chuàng)新（內(nèi)蒙古）：針對(duì)國(guó)有相對(duì)控股混改企業(yè)（持股不超50%但為第一大股東或?qū)嶋H控制），推行“治理型管控”模式，要求國(guó)有股東建立權(quán)責(zé)清單，明確審批、備案及企業(yè)自主決策事項(xiàng)，通過公司章程約定授權(quán)范圍，保障企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。同時(shí)鼓勵(lì)非國(guó)有股東按比例推選董事、監(jiān)事，建立股東日常溝通機(jī)制（來(lái)源：內(nèi)蒙古自治區(qū)國(guó)資委《關(guān)于出資監(jiān)管企業(yè)對(duì)所屬國(guó)有相對(duì)控股混合所有制企業(yè)差異化管控的指導(dǎo)意見(試行)》，2022年4月發(fā)布）。
?骨干員工持股專項(xiàng)指引（寧夏）：出臺(tái)專門的員工持股操作指引，明確持股企業(yè)需滿足“聚焦主業(yè)、具備市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)”等基本條件，優(yōu)先支持科技型企業(yè)；劃定持股員工范圍（排除離退休人員、關(guān)聯(lián)方等），規(guī)范股份來(lái)源、出資價(jià)格及流轉(zhuǎn)規(guī)則，設(shè)定閉環(huán)操作流程（可行性研究→審計(jì)評(píng)估→方案制定→審批備案→組織實(shí)施）（來(lái)源：寧夏回族自治區(qū)國(guó)資委《自治區(qū)屬國(guó)有控股混合所有制企業(yè)骨干員工持股操作指引》，2024年11月發(fā)布）。
?基層國(guó)企流程精細(xì)化（寧波奉化區(qū)）：對(duì)區(qū)級(jí)國(guó)企混改的多種方式（產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、增資擴(kuò)股、出資新設(shè)、上市重組等）分類明確操作要求，如現(xiàn)金新設(shè)混改企業(yè)可免于審計(jì)評(píng)估；要求通過產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)公開遴選合作方，允許設(shè)置合理技術(shù)、經(jīng)濟(jì)資格條件，靈活采用綜合評(píng)議、競(jìng)價(jià)等交易方式；明確混改后不得新增四級(jí)及以下企業(yè)，嚴(yán)控管理層級(jí)（來(lái)源：寧波市奉化區(qū)人民政府《奉化區(qū)區(qū)屬國(guó)有企業(yè)混合所有制改革實(shí)施管理辦法（試行）》，2025年10月公示稿）。
（三）典型地區(qū)操作細(xì)則補(bǔ)充
?內(nèi)蒙古：明確相對(duì)控股混改企業(yè)適用范圍為“非上市混合所有制企業(yè)”，國(guó)有股東主要通過派出股權(quán)董事、強(qiáng)化履職考核、規(guī)范信息披露等方式行使股東權(quán)利，不干預(yù)企業(yè)日常經(jīng)營(yíng)；要求出資監(jiān)管企業(yè)集團(tuán)按實(shí)際情況細(xì)化規(guī)劃投資、人事管理、薪酬分配等事項(xiàng)的權(quán)責(zé)邊界（來(lái)源：內(nèi)蒙古自治區(qū)國(guó)資委2022年差異化管控指導(dǎo)意見）。
?寧夏：對(duì)員工持股比例作出隱性約束，強(qiáng)調(diào)“同一單位、同一激勵(lì)對(duì)象原則上采取同種激勵(lì)方式”，重點(diǎn)激勵(lì)管理人員、關(guān)鍵崗位和核心骨干；明確企業(yè)與國(guó)資部門的雙重監(jiān)督職責(zé)，確保激勵(lì)合規(guī)有序（來(lái)源：寧夏國(guó)資委2024年骨干員工持股操作指引）。
?寧波奉化區(qū)：細(xì)化混改方案核心內(nèi)容，要求包含風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及應(yīng)對(duì)措施、黨組織建設(shè)方案、歷史遺留問題解決方案等；涉及職工安置的方案需經(jīng)職工大會(huì)或職代會(huì)審議通過；通過產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓或增資擴(kuò)股實(shí)施混改的，必須通過產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)公開進(jìn)行，鼓勵(lì)引入預(yù)公告機(jī)制提升價(jià)值發(fā)現(xiàn)能力（來(lái)源：寧波市奉化區(qū)國(guó)資管理中心2025年混改管理辦法征求意見稿）。
四、中央與地方政策銜接要點(diǎn)
?地方政策均明確“上下銜接”原則，省級(jí)政策需符合國(guó)務(wù)院、國(guó)資委頂層設(shè)計(jì)，市、區(qū)級(jí)政策需參照省級(jí)文件制定（如奉化區(qū)政策明確依據(jù)寧波市國(guó)資委相關(guān)文件）。
?中央側(cè)重“方向指引”，地方側(cè)重“實(shí)操落地”，如中央明確員工持股試點(diǎn)方向，寧夏、內(nèi)蒙古等地方進(jìn)一步細(xì)化持股條件、流程及監(jiān)督措施；中央劃定分類推進(jìn)范圍，地方結(jié)合區(qū)域產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)明確本地重點(diǎn)混改領(lǐng)域（如科技型企業(yè)、地方特色產(chǎn)業(yè)）。
說(shuō)明：本部分補(bǔ)充的地方政策內(nèi)容均來(lái)自各地區(qū)人民政府、國(guó)資委官方發(fā)布文件，完整文件可通過對(duì)應(yīng)地區(qū)政府官網(wǎng)、國(guó)資監(jiān)管部門官網(wǎng)檢索查閱；地方政策具有區(qū)域適配性，具體實(shí)施要求以當(dāng)?shù)刈钚抡轿募闇?zhǔn)。
三、配套政策補(bǔ)充要點(diǎn)
?試點(diǎn)推進(jìn)：2016-2017年開展三批共50家重點(diǎn)領(lǐng)域混改試點(diǎn)，涵蓋央企和地方國(guó)企。
?政策保障：2017年國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合7部門印發(fā)《關(guān)于深化混合所有制改革試點(diǎn)若干政策的意見》，聚焦國(guó)有資產(chǎn)定價(jià)、員工持股等10項(xiàng)政策難點(diǎn)提出解決方案。
說(shuō)明：本匯編所有條款均提煉自官方原文，完整文件可通過中國(guó)政府網(wǎng)（www.gov.cn）、國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)官網(wǎng)（www.sasac.gov.cn）檢索對(duì)應(yīng)文號(hào)查閱全文。
