第六章 官制
領(lǐng)讀摘引：
前漢的改刺史為州牧，為時(shí)甚暫。至后漢末年，情形就大不同了。后漢的改刺史為州牧，事在靈帝中平五年，因四方叛亂頻仍，劉焉說由刺史望輕而起。普通的議論，都說自此以后，外權(quán)就重了。其實(shí)亦不盡然。在當(dāng)時(shí)，并未將刺史盡行改作州牧。大抵資深者為牧，資淺者仍為刺史，亦有由刺史而升為牧的。然無論其為刺史，為州牧，實(shí)際上都變成了郡的上級(jí)官，而非復(fù)監(jiān)察之職。而且都有兵權(quán)，如此，自然要尾大不掉了。三國分離，刺史握兵之制，迄未嘗改。其為亂源，在當(dāng)時(shí)是人人知道的。所以晉武帝平吳后，立即罷州牧，省刺史的兵，去其行政之權(quán)，復(fù)還監(jiān)察之職。這真是久安長治之規(guī)。惜乎“雖有其言，不卒其事?！薄独m(xù)漢書·百官志注》語。而后世論者，轉(zhuǎn)以晉武帝的罷州郡兵備，為召亂的根源，真是殉名而不察其實(shí)了。東晉以后，五胡擾亂，人民到處流離播遷，這時(shí)候的政治，還是帶有屬人主義的。于是隨處僑置州郡，州的疆域，遂愈縮愈小，寖至與郡無異了。漢朝只有13州，梁朝的疆域，遠(yuǎn)小于漢，倒有107州。此時(shí)外權(quán)之重，則有所謂都督軍事，有以一人而督數(shù)州的，亦有以一人而督十?dāng)?shù)州的。甚至有稱都督中外諸軍的。晉南北朝，都是如此。后周則稱為總管。隋時(shí)，并州郡為一級(jí)。文帝開皇三年，罷郡，以州統(tǒng)縣，職同郡守。煬帝改州為郡。并罷都督府。唐初，又有大總管，總管，后改稱大都督，都督，后又罷之。分天下為若干道，設(shè)觀察使等官，還于監(jiān)察之舊。
唐代的官制，乃系就東漢、魏、晉、南北朝的制度，整理而成的。其實(shí)未必盡合當(dāng)時(shí)的時(shí)勢(shì)。所以定制未幾，變遷又起。三省長官，都不除人。但就他官加一同中書門下平章事等名目，就視為相職了。而此兩省的長官，實(shí)亦仍合議于政事堂，并非事后審查封駁。都督雖經(jīng)廢去，然中葉以后，又有所謂節(jié)度使。參看第九章。所駐扎的地方，刺史多由其兼領(lǐng)。支郡的刺史，亦都被其壓迫而失職。其專橫，反較前代的刺史更甚。這兩端，是變遷最大的。而中葉以后，立檢校、試、攝、判、知等名目，用人多不依資格，又為宋朝以差遣治事的根源。
宋朝設(shè)中書省于禁中。宰相稱同平章事，次相稱參知政事。自唐中葉以后，戶部不能盡總天下的財(cái)賦，分屬于度支、鹽鐵二使。宋朝即合戶部、度支、鹽鐵為三司，各設(shè)使，副，分案辦事。又設(shè)三司使副以總之，號(hào)為計(jì)相。樞密使，唐時(shí)以宦官為之，本主傳達(dá)詔命。后因宦官握兵，遂變?yōu)閰⑴c兵謀之官。宋朝亦以樞密院主兵謀。指揮使，本藩鎮(zhèn)手下的軍官。梁太祖篡位后，未加改革，遂成天子親軍。宋朝的禁軍，都隸屬殿前司、侍衛(wèi)馬軍親軍司、侍衛(wèi)步軍親軍司。各設(shè)指揮使，謂之三衙。宋初的官，僅以寓祿秩，即借以表明其官有多大，所食的俸祿有多少。而別以差遣治事。名為某官的人，該官的職守，都是與他無涉的。從表面上看來，可謂錯(cuò)亂已極。但差遣的存廢、離合，都較官缺為自由，可以密合事情。所以康有為所著《官制議》，有《宋官制最善》一篇，極稱道其制。宋朝的改革官制，事在神宗元豐中，以《唐六典》為模范。然卒不能盡行。以三省長官為相職之制，屢經(jīng)變遷，卒仍復(fù)于一個(gè)同平章事，一個(gè)參知政事之舊；樞密主兵之制，本來未能革除；三衙之制，亦未能改；便可見其一斑。
宋初懲藩鎮(zhèn)的跋扈，悉召諸節(jié)鎮(zhèn)入朝，賜第留之京師，而命朝臣出守列郡，謂之權(quán)知軍州事。特設(shè)通判，以分其權(quán)?？h令京朝官出知，以削藩鎮(zhèn)之權(quán)，而重親民之選。特設(shè)的使官最多。其重要的，如轉(zhuǎn)運(yùn)使，總一路的財(cái)賦，發(fā)運(yùn)使，漕淮、浙、江、湖六路之粟。他如常平茶鹽、茶馬、坑冶、市舶，亦都設(shè)立提舉司，以集事權(quán)于中央。太宗命諸路轉(zhuǎn)運(yùn)使，各命常參官一人，糾察州軍刑獄。真宗時(shí)，遂獨(dú)立為一司，稱為提點(diǎn)刑獄，簡稱提刑。是為司法事務(wù)，設(shè)司監(jiān)察之始。南渡后，四川有總領(lǐng)財(cái)賦。三宣撫司罷后，見第九章。亦設(shè)總領(lǐng)以籌其餉。仍帶專一報(bào)發(fā)御前軍馬文字銜，則參預(yù)并及于軍政了。
元朝以中書省為相職，樞密使主兵謀，御史臺(tái)司糾察。尚書省之設(shè)，專以位置言利之臣。言利之臣敗，省亦旋廢。而六部仍存，為明清兩朝制度所本。設(shè)宣政院于中央，以轄吐蕃之境，亦為清代理藩院之制所本。元代制度，關(guān)系最大的是行省。前代的尚書行臺(tái)等，都是暫設(shè)的，以應(yīng)付臨時(shí)之事，事定即撤。元朝卻于中原之地，設(shè)行中書省十，行御史臺(tái)二，以統(tǒng)轄路府州縣。明朝雖廢之而設(shè)布政、按察兩司，區(qū)域則仍元之舊。清朝又仍明之舊。雖然略有分析，還是龐大無倫，遂開施政粗疏，尾大不掉之漸了。唐初，惟京兆、河南稱府設(shè)尹，后來梁州以為德宗所巡幸，亦升為興元府。宋朝則大州皆升為府，幾有無州不府之勢(shì)。其監(jiān)司所轄的區(qū)域則稱為路。元于各路設(shè)宣慰司，以領(lǐng)府州縣而上屬于省。然府亦有不隸路而直隸于省的。州有隸于府的，亦有不隸于府，而直隸于路的。其制度殊為錯(cuò)雜。
明清兩朝的制度，大體相沿。其中關(guān)系最大的，在內(nèi)為宰相的廢罷，在外為省制的形成。明初本亦設(shè)中書省，以為相職。后因胡惟庸謀反，太祖遂廢其官，并諭后世子孫，不得議設(shè)宰相。臣下有請(qǐng)?jiān)O(shè)宰相的，處以極刑。于是由天子親領(lǐng)六部。此非嗣世之主所能，其權(quán)遂漸入殿閣學(xué)士之手。清世宗時(shí)，又設(shè)立軍機(jī)處。機(jī)要之事，均由軍機(jī)處徑行，事后才下內(nèi)閣，內(nèi)閣就漸漸的疏闊了。六部：歷代皆以尚書為主，侍郎為副。清代尚侍皆滿漢并置。吏、戶、兵三部，又有管部大臣，以至權(quán)責(zé)不一。明廢宰相后，政務(wù)本由六部直接處理。后雖見壓于內(nèi)閣，究竟權(quán)力還在。吏兵二部，尤真有用人及指揮軍事之權(quán)，清朝則內(nèi)官五品，外官道府以上，全由內(nèi)閣主持。籌邊之權(quán)，全在軍機(jī)。又明朝六部用人，多取少年新進(jìn)，清朝則一循資格，內(nèi)官遷轉(zhuǎn)極難，非六七十不得至尚侍。管部又系兼差，不能負(fù)責(zé)。于是事事照例敷衍，行政全無生氣了。
御史一官，至明代而其權(quán)益重，改名為都察院。都御史、副都御史、僉都御史均分置左右。又有分道的監(jiān)察御史。在外則巡按清軍，提督學(xué)校，巡漕，巡鹽等事，一以委之，而巡按御史代天子巡狩，其權(quán)尤重。這即是漢朝刺史之職。既有巡按，本可不必再行遣使。即或有特別事務(wù)，非遣使不可，亦以少為佳。然后來所謂巡撫者，愈遣而愈頻繁。因其與巡按御史不相統(tǒng)屬，權(quán)限不免沖突，乃派都御史為之。其兼軍務(wù)的加提督銜，轄多事重的，則稱總督。清代總督均兼兵部尚書，右都御史，巡撫均兼兵部侍郎，右副都御史，又均有提督軍務(wù)，兼理糧餉之銜，成為常設(shè)的官了。給事中一官，前代都隸門下省。明廢門下省，而仍存給事中，獨(dú)立為一官，分吏、戶、禮、兵、刑、工六科，以司審查封駁。其所駁正，謂之科參，在明代是很有權(quán)威的，清世宗將給事中隸屬于都察院，就將審查和糾察，混為一談了。翰林在唐朝，為藝能之士。如書、畫、弈棋等。待詔之所，稱為雜流，與學(xué)士資望懸絕，玄宗時(shí)，命文學(xué)之士居翰林中，稱為供奉。與集賢殿學(xué)士分掌制誥。后改稱為學(xué)士，別立學(xué)士院，即以翰林名之。中葉后頗參機(jī)密，王叔文要除宦官，即居翰林中，可見其地位的重要。宋代專以居文學(xué)之士，其望愈清。至明中葉后，則非進(jìn)士不入翰林，非翰林不入內(nèi)閣，六部長官，亦多自此而出。其重要，更非前代所及了。
外官：明廢行省，于府州之上，設(shè)布政、按察兩司，分理民政及刑事，實(shí)仍為監(jiān)司之官。監(jiān)司之官侵奪地方官權(quán)限，本來在所不免。清代督撫既成為常設(shè)之官，又明代布政司的參政參議，分守各道，按察司的副使僉事，分巡各道的，至清朝，亦失其本來的性質(zhì)，而在司府之間，儼若別成為一級(jí)。以府州領(lǐng)縣，為唐宋相沿之制。元時(shí)，令知州兼理附郭縣事，明時(shí)遂省縣入州，于是州無附郭縣。又有不領(lǐng)縣而隸屬于府的，遂有直隸州與散州之別。清時(shí)，同知、通判有駐地的謂之廳，亦或?qū)儆诟蛑边_(dá)布政司，稱為散廳及直隸廳。地方制度，既極錯(cuò)雜。而（一）督撫，（二）司，（三）道，（四）府、直隸州、廳，（五）縣、散州、廳，實(shí)際成為五級(jí)。上級(jí)的威權(quán)愈大，下級(jí)的展布愈難。積弊之深，和未造中央威權(quán)的不振，雖有別種原因，官制的不善，是不能不尸其咎的。
藩屬之地，歷代都不設(shè)官治理其民，而只設(shè)官監(jiān)督其酋長，清朝還是如此的。奉天、吉林、黑龍江三省，清朝稱為發(fā)祥之地。其實(shí)真屬于滿洲部落的，不過興京一隅。此外奉天全省，即前代的遼東西，本系中國之地。吉黑兩省，亦是分屬許多部落的，并非滿洲所有。此等人民，尚在部落時(shí)代，自不能治以郡縣制度。清朝又立意封鎖東三省，不許漢人移殖。所以其治理之法，不但不能進(jìn)步，而反有趨于退步之勢(shì)。奉天一省，只有奉天和錦州兩府，其余均治以將軍，副都統(tǒng)等軍職。蒙古，新疆，西藏亦都治以駐防之官。這個(gè)固然歷代都是如此，然清朝適當(dāng)西力東侵之時(shí)，就要情見勢(shì)絀了。末年回亂平后，改新疆為行省。日俄戰(zhàn)后，改東三省為行省。蒙古，西藏，亦圖改省，而未能成功。藩屬之地，驟圖改省，是不易辦到的。不但該地方的人民，感覺不安。即使徼幸成功，亦不易得治理其地的人才。蒙藏的情形，和新疆，東三省是不同的。東三省漢人已占多數(shù)，新疆漢人亦較多，蒙藏則異于是。自清末至民國初年，最好是中央操外交，軍事，交通，幣制之權(quán)，余則聽其自治。清季既不審?fù)夥閯?shì)和內(nèi)地的不同，操之過急，以致激而生變。民國初年，又不能改弦易轍，許其自治，以生其回面內(nèi)向之心，杜絕強(qiáng)鄰的覬覦。因循既久，收拾愈難，這真是賈生所說，可為痛哭、流涕、長太息的了。
以上是中國的舊官制，中西交通以來，自然不能沒有變動(dòng)。其首先設(shè)立的，是總理各國事務(wù)衙門。實(shí)因咸豐八年，中英《天津條約》規(guī)定要就大學(xué)士、尚書中簡定一員，和英國使臣接洽而起，不過迫于無可如何，并非有意改革。內(nèi)亂平后，意欲振興海軍，乃設(shè)立海軍衙門。后來卻將其經(jīng)費(fèi)，移以修理頤和園，于是中日戰(zhàn)后，海軍衙門反而裁撤了。庚子以后，又因條約，改總理衙門為外務(wù)部，班列六部之前。其時(shí)舉辦新政，隨事設(shè)立了許多部處。立憲議起，改革舊官制，增設(shè)新機(jī)關(guān)，共成外務(wù)、吏、民政、新設(shè)的巡警部改。度支、戶部改。新設(shè)的財(cái)政處，稅務(wù)處并入。禮、太常，光祿，鴻臚三寺并入。學(xué)、新設(shè)的學(xué)務(wù)處改，國子監(jiān)并入。陸軍、兵部改，太仆寺和新設(shè)的練兵處并入。農(nóng)工商、工部改，新設(shè)的商部并入。郵傳、理藩、理藩院改。法刑部改。十一部，除外務(wù)部有管理事務(wù)大臣，會(huì)辦大臣各一人外，余均設(shè)尚書一人，侍郎二人，不分滿漢。都察院亦改設(shè)都御史一人，副都御史二人。前此左都御史，滿漢各一。左副都御史各二。右都御史、副都御史但為督撫兼銜。大理寺改為院，以司最高審判。宣統(tǒng)二年，立責(zé)任內(nèi)閣。設(shè)總協(xié)理大臣。裁軍機(jī)處及新設(shè)的政務(wù)處及吏、禮二部，其事務(wù)并入內(nèi)閣。而增設(shè)海軍部及軍諮府。今之參謀部。改尚書為大臣，與總協(xié)理負(fù)連帶責(zé)任。外官則仍以督撫為長官。于其下設(shè)布政、提法、按察司改。提學(xué)、鹽運(yùn)、交涉五司，勸業(yè)、巡警二道，而裁分巡，分守道。此等制度，行之為日甚淺，初無功過可言。若從理論上評(píng)論：內(nèi)官增設(shè)新官，將舊官刪除歸并，在行政系統(tǒng)上，自然較為分明，于事實(shí)亦較適切。若論外官，則清末之所以尾大不掉，行政粗疏，其癥結(jié)實(shí)在于省制。當(dāng)時(shí)論者，亦多加以攻擊。然竟未能改革，相沿以迄于今，這一點(diǎn)不改革，就全部官制，都沒有更新的精神了。
民國成立，《臨時(shí)政府組織大綱》定行政分五部，為外交、內(nèi)務(wù)、財(cái)政、軍務(wù)、交通。這是根據(jù)理論規(guī)定的，后修改此條。設(shè)陸軍、海軍、外交、司法、財(cái)政、內(nèi)務(wù)、教育、實(shí)業(yè)、交通九部。其時(shí)采美國制，不設(shè)總理。孫文遜位后，袁世凱就職北京，《臨時(shí)政府組織大綱》改為《臨時(shí)約法》，設(shè)總理，分實(shí)業(yè)為農(nóng)林、工商兩部。三年，袁世凱召開約法會(huì)議修改《臨時(shí)約法》為《中華民國約法》。即所謂《新約法》。復(fù)廢總理，設(shè)國務(wù)卿。并農(nóng)林、工商兩部為農(nóng)商部。袁世凱死后，黎元洪為總統(tǒng)，復(fù)設(shè)總理。外官：民軍起義時(shí)，掌握一省軍權(quán)的稱都督。管理民政的稱民政長。廢司、道、府、直隸州、廳及散州，廳的名稱，但存縣。袁世凱改都督為將軍，民政長為巡按使。于其下設(shè)道尹。護(hù)國軍起，掌軍權(quán)的人，復(fù)稱都督。黎元洪為總統(tǒng)，改將軍、都督都稱督軍，巡按使稱省長。其兼握幾省兵權(quán)，或所管之地，跨及數(shù)省的，則稱巡閱使。裁兵議起，又改稱督理或督辦軍務(wù)善后事宜，然其尾大不掉如故。國民黨秉政，在訓(xùn)政時(shí)期內(nèi)，以黨代人民行使政權(quán)，而以國民政府行使治權(quán)。其根本精神，和歷代的官制，大不相同，其事又當(dāng)別論。
無官之名，而許多行政事務(wù)，實(shí)在倚以辦理的為吏。凡行政，必須依照一定的手續(xù)。因此職司行政的人，必須有一定的技術(shù)。這種技術(shù)，高級(jí)官員往往不甚嫻習(xí)，甚或不能徹底通曉，非有受過教育，經(jīng)過實(shí)習(xí)的專門人員以輔助之不可。此等責(zé)任，從前即落在胥吏肩上。所以行政之權(quán)，亦有一部分操于其手。失去了他，事情即將無從進(jìn)行的。吏之弊，在于只知照例。照例就是依舊，于是凡事都無革新的精神。照例的意思，在于但求無過，于是凡事都只重形式，而不問實(shí)際。甚至利用其專門智識(shí)以舞弊。所以歷來論政的人，無不深惡痛絕于吏，尤以前清時(shí)代為甚，然其論亦有所蔽。因?yàn)榉浅Ｖ?，固然緊要，尋常政務(wù)，實(shí)更為緊要而不可一日停滯。專重形式，誠然不好，然設(shè)形式上的統(tǒng)一不能保持，政治必將大亂。此前清末年，所以詔裁胥吏，而卒不能行。其實(shí)從前所謂吏，即現(xiàn)在所謂公務(wù)員，其職實(shí)極重要。而其人亦實(shí)不能缺。從前制度的不善，在于（一）視其人太低，于是其人不思進(jìn)取，亦不求名譽(yù)，而惟利是圖。（二）又其人太無學(xué)識(shí)，所以只能辦極呆板的事。公務(wù)員固以技術(shù)為要，然學(xué)識(shí)亦不可全無，必有相當(dāng)?shù)膶W(xué)識(shí)，然后對(duì)于所行之政，能彀通知其原理，不至因過于呆板而反失原意。又行政的人，能通知政治的原理，則成法的缺點(diǎn)，必能被其發(fā)見。于立法的裨益，實(shí)非淺鮮。昔時(shí)之胥吏，是斷不足以語此的。（三）其尤大的，則在于無任用之法，聽其私相傳授，交結(jié)把持。自民國以來，因?yàn)檎沃镄?，法律的亟變，已非?fù)舊時(shí)的胥吏所能通曉，所以其人漸歸自然淘汰，然現(xiàn)在公務(wù)員的任用、考核，亦尚未盡合法，這是行政的基礎(chǔ)部分，斷不可不力求改良的。
古代官職的大小，是以朝位和命數(shù)來決定的。所謂命數(shù)，就是車服之類的殊異。古人所以看得此等區(qū)別，甚為嚴(yán)重。然因封建制度的破壞，此等區(qū)別，終于不能維持了。朝位和俸祿的多少，雖可分別高低，終嫌其不甚明顯。于是有官品之別。官品起于南北朝以來。南朝陳分九品。北朝魏則九品之中，復(fù)分正從；四品以下，且有上中下階；較為復(fù)雜。宋以后乃專以九品分正從。官品之外，封爵仍在。又有勛官、散官等，以處閑散無事的官員。此等乃國家酬庸之典，和官品的作用，各不相同的。
官俸，歷代雖厚薄不同，而要以近代之薄為最甚。古代大夫以上，各有封地。家之貧富，視其封地之大小、善惡，與官職的高下無關(guān)。無封地的，給之祿以代耕，是即所謂官俸。古代官俸，多用谷物，貨幣盛行以后，則錢谷并給。又有實(shí)物之給，又有給以公田的。明初尚有此制，不知何時(shí)廢墜，專以銀為官俸。而銀價(jià)折合甚高。清朝又沿襲其制。于是官吏多苦貧窮。內(nèi)官如部曹等，靠印結(jié)等費(fèi)以自活，外官則靠火耗及陋規(guī)。上級(jí)官不親民的，則誅求于下屬。京官又靠外官的饋贈(zèng)，總而言之，都是非法。然以近代官俸之薄，非此斷無以自給的。而有等機(jī)關(guān)，收取此等非法的款項(xiàng)，實(shí)亦以其一部分支給行政費(fèi)用，并非全入私囊。所以官俸的問題，極為復(fù)雜。清世宗時(shí)，曾因官俸之薄，加給養(yǎng)廉銀，然仍不足支持。現(xiàn)代的官俸，較之清代，已稍覺其厚。然究尚失之于薄。而下級(jí)的公務(wù)員尤甚。又司法界的俸祿，較之行政界，不免相形見絀。這亦是亟須加以注意的。
評(píng)鑒參悟：
? ? ? 從古代到近代，官制一步步細(xì)化和精簡，但總體而言是一個(gè)不斷與當(dāng)時(shí)的時(shí)代背景相適應(yīng)和吻合的過程，這個(gè)過程中不可避免地存在不合理的部分和設(shè)置，也可能在一定時(shí)空范圍內(nèi)起到“拖后腿”的反作用力——阻礙官制的去偽存真、去蘩從簡、去雜從精。
? ? ? 但是歷史的推進(jìn)有時(shí)與人的生活一樣，無法時(shí)時(shí)處處一帆風(fēng)順、盡如人意。我們倒是可以回放歷史，如同呂思勉先生這樣把歷史進(jìn)程展現(xiàn)出來、客觀躍然紙上，對(duì)于我們發(fā)覺其中的精華和糟粕、優(yōu)勢(shì)和不足，進(jìn)而結(jié)合當(dāng)下實(shí)際予以調(diào)整、改進(jìn)和突破，更好地解決問題和改革發(fā)展。
