近年來(lái)，關(guān)于公積金制度爭(zhēng)議不斷，其走向、存廢，難以達(dá)成共識(shí)。《住房公積金管理?xiàng)l例》修訂遲遲未能完成。中國(guó)收入分配研究院副院長(zhǎng)萬(wàn)海遠(yuǎn)認(rèn)為，目前的首要問(wèn)題是，把目前公積金制度運(yùn)作的基本事實(shí)搞清楚。其一即是，到底誰(shuí)是公積金制度的最大受惠者。對(duì)這一問(wèn)題的回答，將直接影響改革方案的判斷。
課題組歷時(shí)半年，形成了一份建立在實(shí)證數(shù)據(jù)分析基礎(chǔ)上的公積金報(bào)告。
《報(bào)告》統(tǒng)計(jì)，2004 年至 2015 年，住房公積金的繳費(fèi)人數(shù)從 6138.5 萬(wàn)上升至 1.24 億人，住房公積金制度覆蓋率穩(wěn)定在 40% 至 45% 之間。其中，有六成左右的全國(guó)城鎮(zhèn)職工未被公積金制度所覆蓋。自公積金制度引入以來(lái)，積累有七成的公積金繳存?zhèn)€體從來(lái)沒(méi)有實(shí)際享受過(guò)公積金福利（包括貸款、提?。?。這意味著，全國(guó)城鎮(zhèn)職工中享受過(guò)住房公積金福利待遇的僅占 12%。
《報(bào)告》還發(fā)現(xiàn)，工資水平越高，公積金的使用率（以當(dāng)年提取和繳存公積金的人數(shù)之比計(jì)算）也越高。處于工資收入分布底端 20% 城鎮(zhèn)居民的公積金使用率僅為 0.9%，而處于工資收入分布頂端 20% 的城鎮(zhèn)居民的公積金使用率為 4.7%。
住房公積金制度主要覆蓋中高收入者
" 受過(guò)良好教育的男性就業(yè)群體、在公有單位（包括機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國(guó)有及控股企業(yè)）工作的城鎮(zhèn)戶口人員、在壟斷行業(yè)就職的高管或技術(shù)人員 " ——《報(bào)告》給出了 " 公積金制度特別照顧的群體 " 的 " 畫像 "。
《報(bào)告》發(fā)現(xiàn)，工資水平越是有優(yōu)勢(shì)的就業(yè)群體，越可能被公積金制度所覆蓋。研究組介紹，考慮到公積金繳存和提取的主體，將研究對(duì)象限定為年齡在 16 歲 -65 歲之間有工作的城鎮(zhèn)居民。樣本主要采自 2013 年中國(guó)家庭收入調(diào)查（CHIP），應(yīng)用系統(tǒng)抽樣的方法，包括 6365 個(gè)城鎮(zhèn)家庭樣本和 18905 個(gè)城鎮(zhèn)個(gè)體樣本。
根據(jù) 1995 年 -2003 年 CHIP 數(shù)據(jù)測(cè)算，工資水平最低的 20% 人員，平均年工資為 12100 元，公積金覆蓋率為 13.1%，而工資水平最高的 20% 人員，平均年工資為 84383 元，公積金覆蓋比例為 62.9%，高出近 50 個(gè)百分點(diǎn)。工資水平與公積金覆蓋率呈正相關(guān)關(guān)系，《報(bào)告》認(rèn)為，這使得本來(lái)存在的工資差距被公積金制度進(jìn)一步放大。
而與課題組的研究結(jié)果不同，《全國(guó)住房公積金年度報(bào)告 2015》稱，" 繳存職工里低收入群體占 49.81%、中等收入群體占 44.12%、高收入群體占 6.07%。"《報(bào)告》提出質(zhì)疑，認(rèn)為其對(duì) " 中高低收入群體 " 的定義并不準(zhǔn)確，公積金主要覆蓋低收入人群的觀點(diǎn)并不成立。
萬(wàn)海遠(yuǎn)表示，"《全國(guó)住房公積金年度報(bào)告 2015》的衡量標(biāo)準(zhǔn)，定義介于上年當(dāng)?shù)厣鐣?huì)平均工資 1 倍和 3 倍的為中等收入，低于 1 倍的算低收入，高于 3 倍的屬于高收入。"
研究組認(rèn)為，國(guó)際上通常用中位數(shù)而不是平均數(shù)來(lái)定義不同收入群體，中國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局也是用五等分組的方法來(lái)界定不同收入群體。在中國(guó)收入差距較大的情況下，用 " 平均數(shù) " 的方法會(huì)導(dǎo)致很多低收入群體 " 被平均 "，從而高估了繳存職工中低收入人群的占比。2016 年，中國(guó)居民收入差距基尼系數(shù)為 0.465，明顯高于 0.4 的國(guó)際警戒線，貧富差距依然嚴(yán)峻。
體制內(nèi)的高收入人群或是最大受益者
《全國(guó)住房公積金年度報(bào)告 2015》中指出，全國(guó)的公積金繳存職工人數(shù)，超過(guò)六成在國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)工作。
而《報(bào)告》進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)，機(jī)關(guān)事業(yè)單位參保覆蓋率在 90% 左右，國(guó)有企業(yè)、集體企業(yè)覆蓋率為 64%、70%，外資企業(yè)覆蓋率接近 50%，這個(gè)數(shù)字在私營(yíng)及其他企業(yè)方面則降到了不足 10%。在不同行業(yè)之間，住房公積金制度的覆蓋率存在明顯差別。
同時(shí)，研究顯示，無(wú)論是在東部、中部還是西部地區(qū)，公有單位的公積金覆蓋率都比非公有單位要高。
" 對(duì)于同一個(gè)公有單位就業(yè)的不同群體，其工資水平越高，則公積金覆蓋率越高。從這個(gè)角度來(lái)看，體制內(nèi)的高收入群體才真正是公積金制度的最大受益者，而其他所有制就業(yè)的普通工人沒(méi)有任何優(yōu)勢(shì)。"《報(bào)告》表示。
會(huì)上，北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院院長(zhǎng)姚洋提出，"（《報(bào)告說(shuō)》）12% 的全國(guó)城鎮(zhèn)職工享受了（公積金福利待遇），這些人是什么樣的人，報(bào)告需要進(jìn)一步給出分析來(lái)，是屬于低收入、還是中高收入人群等。"
制度存在 " 逆向分配 " 效應(yīng)
在住房保障方面，按照《住房公積金管理?xiàng)l例》（下稱 "《條例》"），繳存職工購(gòu)買、建造、翻建、大修自住住房時(shí)，可以向住房公積金管理中心申請(qǐng)住房公積金貸款。與商業(yè)性貸款相比，其利率較低。2005 年以來(lái)，住房公積金貸款余額占個(gè)人商住房貸款余額比例呈持續(xù)上升趨勢(shì)，從 15.4%（2005 年）上升至 25.1%（2015 年）。萬(wàn)海遠(yuǎn)表示，" 從這個(gè)角度來(lái)講，住房公積金的住房保障作用，從趨勢(shì)來(lái)看是穩(wěn)步提高的。"
除發(fā)放公積金貸款外，按照《條例》，繳存職工購(gòu)買、建造、翻建、大修自住住房，償還購(gòu)房貸款本息，租賃住房等，可以提取職工個(gè)人賬戶的住房公積金?！度珖?guó)住房公積金年度報(bào)告 2015》顯示，" 十二五 " 期間，住房公積金提取額 34059.53 億元，年均增長(zhǎng) 29.32%。2015 年，住房消費(fèi)類提取占比 83.03%。
《報(bào)告》認(rèn)為，近年來(lái)，公積金在居民住房保障方面的作用雖有所提高，但仍有局限。自 1994 年公積金制度推廣以來(lái)，積累只有三成的公積金繳存?zhèn)€體使用過(guò)公積金，剩余七成屬于只繳存、從來(lái)不使用或沒(méi)有機(jī)會(huì)使用，僅在退休后獲得很低的利息。公積金使用中存在一定程度的 " 門檻效應(yīng) "，導(dǎo)致實(shí)際使用效率低，公平性受到質(zhì)疑。
《報(bào)告》提出，公積金貸款周期長(zhǎng)，造成公積金使用障礙。多數(shù)地區(qū)公積金貸款審批到放款周期需要四到六個(gè)月，比商業(yè)貸款周期長(zhǎng)兩到三個(gè)月以上。有較大比例的公積金繳存人員，不得不放棄使用公積金貸款，尤其是在大城市房?jī)r(jià)不斷攀升、適價(jià)房源 " 吃緊 " 的情況下。
從公積金的提取來(lái)看，在 CHIP 數(shù)據(jù)中，如果以當(dāng)年提取和繳存公積金的人數(shù)之比作為公積金使用比例的定義，《報(bào)告》發(fā)現(xiàn)，工資水平越高，公積金的使用率也越高。處于工資收入分布底端 20% 城鎮(zhèn)居民的公積金使用率僅為 0.9%，而處于工資收入分布頂端 20% 的城鎮(zhèn)居民的公積金使用率為 4.7%。
以 2013 年為例，研究組測(cè)算，年工資收入低于 22000 元，絕大部分繳存職工的公積金提取額為零，而年工資水平高于約 36000 元后，提取公積金的可能性上升速度加快。
此外，公積金的使用情況與居民就業(yè)單位的所有制類型密切相關(guān)，也隨著職位的不同有所區(qū)別。相比體制外的從業(yè)者，在體制內(nèi)就業(yè)的城鎮(zhèn)居民更有可能提取公積金，且提取金額多于前者；管理人員的公積金使用比例最高，專業(yè)技術(shù)人員次之，辦公室文員再次，而體力勞動(dòng)者的比例最低。
《報(bào)告》進(jìn)一步提出，是否提取住房公積金，能夠解釋整體收入差距的一部分。住房公積金制度作為一項(xiàng)社會(huì)政策，存在 " 逆向分配 " 效應(yīng)，實(shí)際上進(jìn)一步擴(kuò)大了收入分配差距水平。
" 對(duì)公積金制度的質(zhì)疑，其實(shí)核心是公平性問(wèn)題，如果公平性問(wèn)題解決了，相對(duì)技術(shù)性的手段跟上去以后，效率性問(wèn)題其實(shí)是可以迎刃而解的，無(wú)論是資金的使用率，還是我們跨區(qū)域的流動(dòng)難以提取、難以貸款等這些問(wèn)題。" 國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員劉衛(wèi)民表示。
