[內(nèi)容摘要] 行政復議制度實施以來，取得了不少成績，但弊端也日益顯現(xiàn)。產(chǎn)生弊端的最根本原因就在于定位的不清晰。本文著重探討了回歸行政復議制度的目的價值的可能性，也就是如何變革才能符合其應然狀態(tài)，并對行政復議體制的改革提出一點設想。

[主題詞] 行政復議 體制改革 委員會
行政復議體制改革謅議
　　　
　　　自1991年1月1日《行政復議條例》實施以來，經(jīng)過多年實踐，我國的行政復議制度取得了可喜的成績。1999年10月1日《中華人民共和國行政復議法》實施后，我國行政復議工作更取得了長足的進展，但同時也面臨著諸多問題。這些問題大致可以分為兩類。一類是比較具體的操作層面的問題，如復議申請人范圍的確定、抽象行政行為的審查標準、復議法律文書的標準格式等；另一類是比較宏觀的制度層面的問題，如行政復議制度的定位、行政復議與行政訴訟的銜接、行政復議制度改革的方向等。
　　　通說認為，傳統(tǒng)意義上的行政復議，是指行政相對人認為行政主體的具體行政行為侵犯其合法權益，依法向行政機關提出復查該具體行政行為的申請，行政復議機關依照法定程序對被申請的具體行政行為進行合法性、合理性審查，并作出行政復議決定的一種法律制度。①行政復議制度如何定性，法律上并沒有明確界定，理論上也存在著不同看法，這就屬于上述的第二類問題。定位的不明確，在實踐上已經(jīng)帶來一些值得考慮的問題。
　　　根據(jù)《行政復議法》的規(guī)定，行政復議是行政復議機關內(nèi)部層級監(jiān)督與救濟的重要方式之一。將行政復議制度定位為行政機關的內(nèi)部監(jiān)督機制，刻意回避司法化，其弊端隨著行政復議法這幾年來的實踐而越發(fā)表現(xiàn)得明顯。
　　　第一、從行政復議機關到行政復議機構都缺乏應有的獨立性。依我國《行政復議法》的規(guī)定，復議制度中的復議機關有三種類型：一是作出被申請具體行政行為的行政主體，二是作出被申請具體行政行為的行政主體的上一級行政機關，三是作出被申請具體行政行為的行政主體所屬的人民政府。對第一種類型而言，實際上是自己對自己的行為進行審查、作出復議決定，顯然違背了“任何人不能為自己案件的法官”的一般原則，其公正性和權威性都值得懷疑。對后兩種型類而言，由于復議機關與作出被申請具體行政行為的行政主體之間存在著直接的行政隸屬關系和千絲萬縷的業(yè)務聯(lián)系，復議機關往往容易受到“地方利益”或“部門利益”的影響，很難成為一個公正的居中裁判者。有時被申請復議的行政行為在作出之前已經(jīng)向復議機關請示過了，作出被申請行政行為的行政主體的決定實際上已經(jīng)體現(xiàn)了復議機關的意志，這種情況下復議也就沒有多少實際意義了。②另外，行政復議工作具體是由行政復議機構、也就是行政復議機關內(nèi)部的法制工作機構來負責的。作為內(nèi)設辦事機構，復議機構沒有獨立的職權，不是獨立的行政主體，只能具體辦理受理、審查等工作，草擬復議決定，提出處理建議，但最后決定的權力卻屬于復議機關的行政首長。在這種制度設計之下，行政復議案件的辦理不可避免地會受到行政首長意志的影響和干涉，難以保證案件的辦理質量。
　　　第二就是由于行政復議機制失靈所帶來的非規(guī)范性爭議解決機制惡性膨脹的問題。由于缺乏必要的獨立性，復議決定出現(xiàn)維持結果的比率畸高，使得人民群眾對這一機制失去了信心，行政復議對行政行為的監(jiān)督制約作用難以切實發(fā)揮，使得這一制度設計存在的意義打了折扣。由于復議這一制度渠道不能正常發(fā)揮其作用，導致諸如集訪、街頭抗爭等非規(guī)范性的爭議解決機制急劇膨脹。這反過來進一步?jīng)_擊了行政復議制度，形成制度渠道虛置、非制度渠道膨脹的惡性循環(huán)。這種狀況，不利于及時有效地化解矛盾，解決問題，降低了法律的威信，也不利于維護社會穩(wěn)定。
　　　第三，作為一種行政機關內(nèi)部的監(jiān)督與救濟方式，行政復議在絕大多數(shù)情況下并不是最終解決問題的方法，行政復議決定缺乏應有的穩(wěn)定性和權威性。立法者出于監(jiān)督行政權力的需要，在行政復議程序之外還設計了行政訴訟程序，以保障相對弱勢的行政相對人的合法權益。這種制度設計在其目的來說無可厚非，但在實際操作中卻產(chǎn)生了比較嚴重的后果。當事人可以把申請行政復議當作一種試探，復議決定對自己有利就接受，不利則不接受，反正他還可以另行向人民法院起訴作出原具體行政行為的行政機關或者行政復議機關，最終由法院的判決來確定究竟孰是孰非。這樣一來，行政復議就失去了作為一種解決爭議的手段所應該具備的穩(wěn)定性，理所當然的這一手段就越來越不被當事人所重視，復議案件數(shù)量的減少也就是必然的了。
　　　由于以上弊端的存在，使得立法者所期望的行政復議與行政訴訟的良性互動幾為不可能，造成司法權的錯位，并導致整個行政爭議解決系統(tǒng)的失靈和非規(guī)范性爭議解決方式的惡性膨脹，改革現(xiàn)行的行政復議體制已經(jīng)勢在必行。改革要使行政復議真正體現(xiàn)其存在的價值，發(fā)揮應有的作用，首先就要定位準確。只有明確了行政復議應該是什么樣的，才能以一定的制度設計來體現(xiàn)這一對行政行為的監(jiān)督方式，發(fā)揮其獨特的作用。
　　　關于行政復議的性質，理論上存在各種不同的觀點。有的認為是一種行政活動，有的認為是一種司法活動，有的認為是在一種兼具行政和司法雙重色彩的行政司法或準司法活動，還有的認為行政復議是形式上的行政行為而實質上的司法行為。③筆者認為，對我國行政復議的性質，可以從應然和實然兩個不同的視角作出分析。
　　　從實然角度來看，在形式意義上我們一般將行政機關所從事的活動都歸于行政行為。我國的行政復議按照現(xiàn)行法律的規(guī)定是在行政系統(tǒng)內(nèi)運作的，行政復議機關是行政機關而不是司法機關，其行使的是行政職權，這些都表明了我國行政復議的行政性。然而在實質意義上，以具體行為的性質為標準，行政復議機關所從事的活動又很難說完全不具有司法性。行政復議不同于一般的行政執(zhí)法活動，它是一種行政爭議解決機制，其運行中通常有三方主體：行政復議機關、行政相對人（行政復議中的申請人）和作出被申請的具體行政行為的行政機關（行政復議被申請人），復議機關作為獨立于復議申請人和被申請人之外的“中間者”對后兩者之間的爭議作出裁決。行政復議的進行也被要求遵循比一般行政執(zhí)法行為更嚴格、更規(guī)范的類似司法程序的程序和步驟。這些特點也體現(xiàn)出了行政復議的司法性質所在。所以說現(xiàn)行我國行政復議是“兼具行政和司法雙重色彩的行政司法或準司法活動”是有道理的。
　　　從應然的角度來看，就完全不是這么一回事情了。行政復議應當保護相對人的合法權益，通過個案審查的方式，對行政機關的行政行為進行有效的監(jiān)督，促進行政機關依法行政。這就要求行政復議機關應當盡可能的獨立于作出具體行政行為的機關。然而在我國現(xiàn)行的行政復議體制中，為了強調(diào)“便民”和“效率”，居然可以讓原作出具體行政行為的行政機關成為復議機關，即便是其它兩類機關也與原作出具體行政行為的機關有著行政隸屬關系和業(yè)務聯(lián)系，復議機關在作出決定時不能不考慮下屬機關的情緒和今后工作的開展。同時，由于還有行政訴訟的程序可以選擇，行政復議機關在辦理行政復議案件的時還不得不考慮案件是否會進入訴訟程序，自己的決定在法院是否能得到維持，做決定的時候難免顧慮重重，這就很難保證復議的公正性和權威性，民眾對這一制度的熱情和信心日趨降低也就是可以預料的了。我們國家千百年來權力高度統(tǒng)一集中、法律文化傳統(tǒng)上行政與司法不分，聯(lián)系這樣的歷史與我國現(xiàn)在整體法治狀況，這種現(xiàn)象是可以理解的。但是，事實是，我國行政復議的非司法化特征，與當今世界各國爭議解決機制的發(fā)展方向背道而馳。
　　　所以，行政復議制度的改革應當從應然出發(fā)，同時考慮到我國的實際情況，以司法化為導向，逐步淡化行政色彩，增強行政復議機構的獨立性，提升人民群眾對行政復議制度的信心，拓展這一制度化的解決爭議的渠道，為保障人民群眾的合法權益、維護社會穩(wěn)定發(fā)揮積極作用。
　　　行政復議的司法化應該包括至少以下兩層含義：一是行政復議的程序、行政復議組織應該具有司法化特征，使復議機關能夠獨立作出比較公正的決定；二是行政復議決定應當具有較高的穩(wěn)定性，最好是不能以普通的行政訴訟由司法機關隨意改變，至少行政復議決定應當?shù)玫较喈數(shù)淖鹬亍?br> 　　　要達至如此的改革目標，改革的最佳模式之一莫過于以政府法制機構為基礎建立獨立的行政爭議裁決機構，可以稱為行政復議委員會，受理對行政行為不服的行政爭議。同時把可以在行政復議后選擇向普通法院提起訴訟的二次選擇權改為在行政爭議出現(xiàn)后只能一次選擇，行政相對人只能選擇向行政復議委員會提起行政復議或者向普通法院提起行政訴訟，而且行政復議委員會是一裁終局。這種改革模式是對現(xiàn)行行政復議和行政訴訟制度比較大的變革，使行政爭議處理一定程度上擺脫了“司法最終”原則的羈絆，提高了行政爭議解決的行政程序（也就是行政復議程序）的法律地位，使其與行政爭議解決的司法程序（也就是行政訴訟程序）并列，而不是在復議后還可以用訴訟手段來推翻復議決定，有利于體現(xiàn)行政復議機制解決行政爭議的效率性、專業(yè)性和權威性特點。同時也給了審判機關對錯誤行政行為予以糾正的機會，防止對行政權力缺乏必要的監(jiān)督。
　　　采用行政復議委員會體制還可以構造更為科學合理的權力結構，可能更真實地反映我國憲法所確立的政權組織形式。我國憲法規(guī)定“國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責，受它監(jiān)督”，并沒有規(guī)定審判機關有權監(jiān)督行政機關。而現(xiàn)行的行政復議和行政訴訟制度卻使審判機關不光獲得了對原行政行為作出最終判定的權力，而且獲得了對行政復議的決定進行判斷的權力。說得嚴重一點是行使了本該由人大行使的權力，是一種違憲行為。消除這一違憲狀態(tài)的最佳辦法，就是由人大設立一個下屬機構，來行使監(jiān)督行政機關的職權，這樣更符合我國憲法所確立的政權組織形式。但由于建立這樣一個獨立的系統(tǒng)，在程序上和實際上都存在很大的困難，因此可以退而求其次，使行政機關的復議裁決具有終局裁定的效力，避免司法權力的不當干涉。這樣的二者擇一體制也有利于減少普通法院權力過大容易導致的司法專橫和腐敗。
　　　采取行政復議委員會體制，是對現(xiàn)行體制較大的變革，難度可想而知是較大的。所以改革的措施和方式不能過于激進，應當考慮實際情況，有計劃地逐步推進，避免造成不必要的動蕩和損失。可以設想分以下兩個步驟來實現(xiàn)。
　　　第一步是增強行政復議機構的獨立性?？梢钥紤]將復議業(yè)務從各個行政部門內(nèi)部的法制工作機構剝離出來，以一個城市或地區(qū)為單位，建立一個統(tǒng)一的行政復議機構，作為這一級人民政府的組成部門?？紤]到采用一裁終局的制度設計，復議委員會的級別就不能太低，以利于保證行政復議的辦理質量，所以在地市一級開始設立復議委員會是比較恰當?shù)摹＿@樣，就擺脫了行政復議中部門利益的牽扯，提高了復議機構的獨立性，增強了行政復議的公正性，有利于維護行政復議決定的穩(wěn)定性和權威性。
　　　第二步，進一步增強其獨立性和司法性。要在立法上精心配合，嚴密行政復議程序，納入更多司法性的元素。比如在對重大疑難案件作決定時，不再采用行政首長負責制，而可以采用復議委員會制。為了保證行政復議委員會所作決定的公正性和權威性，在人員任命的程序上可以借鑒國外的經(jīng)驗，由行政首長提名、立法機構任命，非有錯誤不得罷免，以使行政復議委員會相對于政府保持一定的獨立性。
　　　同時提高受理行政案件的普通法院的級別，以利于提高行政案件的審理水平，加強行政案件審判的權威性，維護行政決定的穩(wěn)定，同時也避免了各級普通法院普遍設立行政庭所導致的資源浪費。
　　　屆時，在所有對行政行為的控訴中，行政相對人都可以有權利選擇行政復議委員會或普通法院來解決行政爭議，但一經(jīng)選擇就不能在行政復議委員會做出裁決后再向普通法院提起訴訟，以保持行政決定的穩(wěn)定性，尊重其權威，也可以避免對同一案件重復審查，節(jié)省有限的司法資源。這樣的制度避免了行政相對人將行政復議當作試探的可能，提高了行政復議的公正性和權威性，將能夠更加有效地促進依法行政，保護行政相對人的合法權益不受不當行政行為的侵害。

[注釋] 1、參見姜明安主編，《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社、高等教育出版社出版，1999年版，第279頁
　　　　　2、參見應松年、袁曙宏主編，《走向法制政府—依法行政理論研究與實證調(diào)查》，法律出版社出版，2001年版，第299頁
　　　　　3、參見楊解君、溫晉鋒著，《行政救濟法》，南京大學出版社，1997年版，第97頁