? ? ? 近日看到一起由行政處罰案件引發(fā)的行政訴訟案件，簡要案情為：某市某區(qū)衛(wèi)健委根據(jù)某檢測公司對從某小區(qū)物業(yè)辦公室、二次供水設備出口和二次供水末梢采集的7件水樣檢測后作出菌落總數(shù)超標的檢測結(jié)論，對負責小區(qū)二次供水的物業(yè)企業(yè)作出“警告，并罰款人民幣貳萬壹仟元整”的行政處罰決定。被處罰人不服提起訴訟，并在一、二審中提供了內(nèi)容為“當日采樣的小區(qū)供水中，市政末梢水的菌落總數(shù)高于二次供水設備出口水及二次供水末梢水的菌落總數(shù)”的檢測報告（該檢測報告與據(jù)以作出處罰決定的檢測報告均系同一機構(gòu)委托送檢并由同一檢測機構(gòu)作出），以證明“小區(qū)自來水菌落超標并非是其管理的原因”。同時還提供了處罰當年及上一年對二次供水設施進行清洗消毒的證據(jù)及當年度及上一年度符合飲用水衛(wèi)生標準的供水檢測報告。盡管如此，一、二審法院還是支持了行政機關的處罰決定。

? ? ? ? 對于此處罰決定及行政判決，筆者有不同意見。筆者認為，這是依據(jù)低水平的地方立法所作出的不當規(guī)定，生搬硬套而非善意解釋法律地進行執(zhí)法和司法，而作出的明顯不當?shù)奶幜P決定及司法判決?，F(xiàn)詳述如下：? ? ? ? ?

? ? ? ? 正如習總書記所指出的：“有些案件并不需要有多么高深的法律專業(yè)知識,憑良知就能明辨是非”，很明顯，導致此案中小區(qū)飲用水不達標的原因在于市政供水超標。在市政供水超標的情況下，除非二次供水經(jīng)營者有再次對水進行消毒殺菌凈化的義務，否則處罰二次供水經(jīng)營者明顯不當。 何況“市政末梢水的菌落總數(shù)高于二次供水設備出口水及二次供水末梢水的菌落總數(shù)”，說明經(jīng)過二次供水設施后水質(zhì)還有所提高。那么，是什么原因造成這種明顯不當?shù)奶幜P決定產(chǎn)生的呢？

? ? ? 首先，是低水平的地方立法造成了義務分配及責任承擔上的明顯不當。據(jù)以作出處罰決定的法律依據(jù)是該市的《生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理條例》（屬于地方性法規(guī)性質(zhì)）。而該《條例》第二條籠統(tǒng)地規(guī)定：“本條例適用于集中式供水(包括城鎮(zhèn)公共供水、自備水源供水和農(nóng)村簡易自來水供水)、二次供水的飲用水，供水的設備及用品，也適用于供水的場所、設施和環(huán)境”。顯然，該條將二次供水與城鎮(zhèn)公共供水等“初次”供水等同起來，忽略了二次供水的目的并不是對水進行再次消毒殺菌凈化，而僅是通過加壓或先送至樓頂蓄水池再從上往下供水等方式，使水能夠送至“初次供水”無法送達的高層住戶這一事實。也正因為二次供水的目的僅是向高層供水，故該《條例》第六條第（三）項“ 飲用水必須符合國家衛(wèi)生標準。有下列情況之一的，禁止供給飲用：……(三)含有寄生蟲、微生物等，有可能引起疾病的；……”應該是“初次供水”的主體（比如城鎮(zhèn)自來水公司）的義務，而非二次供水經(jīng)營者的義務；故而違反該義務所應當承擔的法律責任（即該《條例》第二十一條“違反本條例規(guī)定，有下列行為之一的，由衛(wèi)生行政部門責令限期改正，給予警告，并可處以5000元以上3萬元以下的罰款：……(三)……供給禁止供給飲用的水的；……”），也應由“初次供水”的主體承擔。

? ? ? 那么關于確保飲用水衛(wèi)生的立法中如何合理界定二次供水經(jīng)營者的義務范圍及法律責任？顯然，從二次供水的目的僅在于僅是通過一定方式使水能送至“一次供水”無法送達的高層住戶出發(fā)，二次供水經(jīng)營者的義務范圍應為確保二次供水設施符合衛(wèi)生要求，不得形成二次污染；其法律責任應當限于在初次供水水質(zhì)達標的情況下，二次供水的水質(zhì)超標的才予以處罰。

? ? ? 其次，是執(zhí)法及司法環(huán)節(jié)過于機械，生搬硬套法條，導致了明顯不當?shù)奶幜P決定及維持該處罰決定的司法判決出臺。立法者是人不是神，制定出來的法律法規(guī)規(guī)章等，或多或少都存在這樣那樣的問題，連直接關系公民生命、人身自由等基本權(quán)利的重要基本法律《刑法》（1997年）制定出臺之后都已經(jīng)有了十個《修正案》（即平均二、三年就出臺一個《刑法修正案》），何況一個關于飲用水衛(wèi)生的地方性法規(guī)。但是，“法律必須被信仰，否則它將形同虛設”，面對立法之中的不當及疏漏之處，只要不是原則性的問題或者存在與上位法直接抵觸的條文，執(zhí)法、司法人員在執(zhí)法、司法活動中都可以通過運用各種解釋技巧，對法律規(guī)范進行善意解釋而使之符合實際。比如，雖然前述《條例》規(guī)定“本條例適用于集中式供水(包括城鎮(zhèn)公共供水、自備水源供水和農(nóng)村簡易自來水供水)、二次供水的飲用水，供水的設備及用品，也適用于供水的場所、設施和環(huán)境”，但在直接涉及飲用水提供者的義務及法律責任的條文中，執(zhí)法、司法人員可以基于二次供水經(jīng)營者其實并不是水的提供者，而只是“水的搬運工”（即二次供水名供水，實為送水）這一事實，將這些條文中的“供水”限縮解釋為飲用水的（原始）提供者所實施的供應水的行為， 從而避免不恰當?shù)財U大處罰范圍。

? ? ? 另外，此案涉及的不當處罰決定及司法判決，還反映出執(zhí)法、司法人員缺乏一些法理上思考。比如，法律處罰的對象究竟應該是特定的（會產(chǎn)生損害結(jié)果或者有產(chǎn)生損危害結(jié)果危險的）行為，還是一定的危害結(jié)果？如果只要有危害結(jié)果就處罰，那么對于患了不治之癥的病人，醫(yī)生沒有將其治好而出現(xiàn)了死亡結(jié)果，難道也應該處罰？本案中，二次供水經(jīng)營者并無“增加水中雜質(zhì)、病菌等污染”的一切行為（包括有意識地投放污染物的作為方式，或者未盡保持二次供水設施清潔衛(wèi)生的義務從而使水中污染物增加的不作為方式等），而僅是從二次供水設施中放出的水發(fā)生“菌落超標”的后果，難道法律對此也應該予以處罰嗎？又比如， 在行政處罰范疇，是否不需要考慮故意、過失等責任要件而只要有行為（甚至象本案中僅有結(jié)果）就可以處罰？如果不需要考慮責任要件，那么《行政處罰法》為何要規(guī)定“不滿十四周歲的人有違法行為的，不予行政處罰”（第二十五條）？如果需要考慮責任要件，那么本案中二次供水經(jīng)營者既無造成危害結(jié)果的主觀故意（沒有故意往水中投放污染物，也沒有明知二次供水設施不符合衛(wèi)生標準會造成二次污染而放任），又無過失（已經(jīng)盡到定期對二次供水設施進行消毒殺菌的義務），為何仍要處罰？可見，認為行政處罰及行政訴訟在適用法律上很簡單，不需要考慮構(gòu)成要件、違法要件、責任要件等問題的觀點，完全錯誤。

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