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閱讀《轉(zhuǎn)型中的地方政府》

中國政府間關(guān)系呈現(xiàn)出的一系列特征，主要體現(xiàn)為多層級權(quán)力關(guān)系下以屬地管理為基礎(chǔ)的行政逐級發(fā)包制，或者說是政府內(nèi)部的發(fā)包制，簡稱為“行政發(fā)包制”。行政發(fā)包制作為一種理想類型，既區(qū)別于韋伯意義上的官僚科層制，也區(qū)別于純粹的外包制（即政府通過契約方式向非政府組織（如企業(yè)）發(fā)包政府事務(wù)），屬于一種居于兩者之間的混合形態(tài)。

第一個很有影響的理論是許惠文（ Vivienne Shue ， 1988 ）提出的。她認為，中國的基層政府組織像是一個蜂窩式（ cellular ）的結(jié)構(gòu)，每個鄉(xiāng)村都是一個“小而全”、相對自給自足的單元，各個鄉(xiāng)村之間聯(lián)系很少，而主要在垂直方向與上級政府發(fā)生聯(lián)系；雖然國家的建制直接滲透到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村干部并不是簡單的服從上級指示的國家代理人，而是極力維護和伸張地方利益，變通執(zhí)行甚至抵制對當?shù)夭焕膰艺?。鄉(xiāng)村社會對于國家行政力量的抵制和制衡與中國歷史上長期存在的鄉(xiāng)紳自治的傳統(tǒng)有著密切的關(guān)系。

中國的中央和地方關(guān)系體現(xiàn)為事權(quán)分配職責模糊、上下錯位、機構(gòu)從上到下重疊等問題。

區(qū)分行政發(fā)包制、科層制與純粹外包制的三個維度。這三個維度分別是行政權(quán)的分配、經(jīng)濟激勵及內(nèi)部考核和控制。行政發(fā)包制與純粹的科層制和外包制在這三個維度上存在系統(tǒng)的差異。

行政發(fā)包制呈現(xiàn)以下兩個基本特點：第一，委托人（發(fā)包方）擁有正式權(quán)威（如人事控制權(quán)、監(jiān)察權(quán)、指導權(quán)、審批權(quán)）和剩余控制權(quán)（如不受約束的否決權(quán)和干預權(quán)）。這反映了行政組織內(nèi)部上下級之間的權(quán)力分配，而非純粹外包制下發(fā)包方和承包方平等的契約關(guān)系。 [5] 第二，具體的執(zhí)行權(quán)（即通常所說的事權(quán)）交給了承包方，更重要的是，承包方還以自由裁量權(quán)的方式享有許多實際控制權(quán)，即所謂的“天高皇帝遠”的情形。

行政發(fā)包制在承包方的人員薪酬決定和激勵體系上比較接近市場化的安排，薪酬和福利（包括獎金、晉升甚至灰色收入）與創(chuàng)造的收入或服務(wù)高度掛鉤，是一種收入分成的強激勵形式，而非采取固定的薪酬和福利方式。

發(fā)包人和承包人有一個隱含的契約或約定，承包方自尋財路的做法只要在一定限度內(nèi)都是被允許的，也就是說，承包方擁有某種事實上、非正式的“財權(quán)”，如征收附加稅或額外收費。

行政發(fā)包制的內(nèi)部控制是一種結(jié)果導向的、人格化的責任分擔。中國長期沿用的“屬地管理”所強調(diào)的就是“誰主管，誰負責”，即轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的所有事情，不管是否與轄區(qū)內(nèi)部的管理有關(guān)，都屬于轄區(qū)行政首腦的責任。上級下達的任務(wù)指標，往往以結(jié)果論英雄，不管下級是否有能力和條件完成，或者執(zhí)行過程是否嚴格合乎程序和規(guī)則。

行政發(fā)包制的內(nèi)部控制是一種結(jié)果導向的、人格化的責任分擔。中國長期沿用的“屬地管理”所強調(diào)的就是“誰主管，誰負責”，即轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的所有事情，不管是否與轄區(qū)內(nèi)部的管理有關(guān)，都屬于轄區(qū)行政首腦的責任。上級下達的任務(wù)指標，往往以結(jié)果論英雄，不管下級是否有能力和條件完成，或者執(zhí)行過程是否嚴格合乎程序和規(guī)則。

在行政發(fā)包下承包方具體執(zhí)行發(fā)包方交辦的事務(wù)，擁有許多自由裁量權(quán)，同時也控制了相關(guān)信息的向上披露，所以上級經(jīng)常也只能依賴最終的結(jié)果進行考核和控制。

如果考慮到多個層級間的政府關(guān)系，那么“指導權(quán)”和“執(zhí)行權(quán)”就是相對的，上一級對下一級的工作具有指導權(quán)，而下一級總是具有執(zhí)行上一級指示的相當?shù)淖杂刹昧靠臻g（即執(zhí)行權(quán)和相應的決策權(quán)）。

在政府內(nèi)部引入發(fā)包其實對行政性設(shè)置提出了更多的要求。當然，“行政性”設(shè)置越有效，承包人所享受的自由空間就越小，發(fā)包制的成分也就越少。在這種情況下，行政與發(fā)包是替代關(guān)系

屬地化管理模式最重要的特征是：第一，平民百姓的日常事務(wù)（如戶口登記、納稅、訴訟、災荒救濟）只和所在地的地方政府或行政組織發(fā)生聯(lián)系，并由它直接管轄，與其他層級或區(qū)域的政府發(fā)生聯(lián)系也一定要通過管轄政府這個中介。這個特征的一個直接后果就是信息的屬地化，只有地方政府掌握轄區(qū)內(nèi)百姓的相關(guān)信息。這可以解釋為什么長期以來中國的信息收集和匯報一直是采取“層層上報”模式。第二，地域與地域之間橫向聯(lián)系較少，各自為政。屬地之間自發(fā)自愿的橫向聯(lián)系也不被鼓勵，每個地域?qū)儆谝粋€相對自給自足和自我封閉的經(jīng)濟社會單元。屬地化管理與經(jīng)濟一體化是內(nèi)在矛盾的。第三，即使中央的機構(gòu)派駐地方，其經(jīng)費、后勤也主要由當?shù)氐胤秸峁?br>

韋伯在描述中國古代賦稅的“配額化”特點時指出：“官吏就像是封建領(lǐng)主或總督，負責向中央（下級官吏則向州省政府）上繳一定的租稅額，而他自己則從實際征收來的租稅和捐稅中支付行政經(jīng)費，并將余額保留給自己。

逐級發(fā)包的任務(wù)最后落實到最基層的承包方具體實施，而它之上的所有發(fā)包方都只是在傳遞指令和監(jiān)督執(zhí)行；只有縣官是具體管事的，與普通老百姓打交道，而在此之上的官員都是管人的，不直接為老百姓提供服務(wù)。這說明上級和下級政府的事權(quán)不是分工協(xié)作關(guān)系，而是層層發(fā)包和逐級監(jiān)督的關(guān)系，政府間職責高度重疊和覆蓋。

毛澤東在《論十大關(guān)系》中批評了蘇聯(lián)的過度集中的計劃體制，提出要調(diào)動中央和地方“兩個積極性”的問題。新中國成立以后第一次大規(guī)模的權(quán)力下放運動由此啟動，體現(xiàn)了中國傳統(tǒng)屬地化分級管理模式的頑強力量。之后中央和地方的關(guān)系幾經(jīng)調(diào)整，但地方分權(quán)化成了主旋律。

單位是高度屬地化的管理組織，單位成員的工作、生活完全依賴于其所隸屬的組織。政府和單位之間的聯(lián)系以垂直控制為主，各單位之間自發(fā)和自愿的橫向聯(lián)系，除非是政府所指定的，一般是禁止的。

尤其在經(jīng)濟發(fā)展和招商引資上，各地政府間通常采取簽訂政府責任狀的形式，下級政府或部門領(lǐng)導對這些數(shù)字指標承擔行政責任。計劃生育對地方官員長期采取“一票否決”的問責制。“壓力型體制”和“政治承包制”越到基層表現(xiàn)越為明顯。近年來關(guān)于地方政府處理維穩(wěn)和信訪問題，中央明確提出“包息包訟”的要求，信訪治理在基層流行“包保責任制”

對于上級指定的任務(wù)目標，下級政府通常需要全力調(diào)動自身的財政和其他資源去完成，經(jīng)常的情況是“中央請客，地方買單”，或者“上級點菜，下級買單”。而為了完成上級任務(wù)和籌集必要的財政資源，地方政府又是“八仙過海，各顯神通”。

對于上級指定的任務(wù)目標，下級政府通常需要全力調(diào)動自身的財政和其他資源去完成，經(jīng)常的情況是“中央請客，地方買單”，或者“上級點菜，下級買單”。而為了完成上級任務(wù)和籌集必要的財政資源，地方政府又是“八仙過海，各顯神通”。

屬地化行政發(fā)包制在減少中央和上級政府的決策負荷的同時，又便利了下級政府行政責任的界定和落實。行政發(fā)包和屬地管理的高度互補可以解釋為什么中國地方政府一直以來都是全能型政府和一元化領(lǐng)導，因為行政發(fā)包決定了地方首腦是其屬地轄區(qū)的總負責人，在行政事務(wù)全面發(fā)包的同時必須把有關(guān)的治理權(quán)也一起下放，這樣可以保證地方首腦有足夠的權(quán)力承擔其承包的行政責任。

屬地化行政發(fā)包制在減少中央和上級政府的決策負荷的同時，又便利了下級政府行政責任的界定和落實。行政發(fā)包和屬地管理的高度互補可以解釋為什么中國地方政府一直以來都是全能型政府和一元化領(lǐng)導，因為行政發(fā)包決定了地方首腦是其屬地轄區(qū)的總負責人，在行政事務(wù)全面發(fā)包的同時必須把有關(guān)的治理權(quán)也一起下放，這樣可以保證地方首腦有足夠的權(quán)力承擔其承包的行政責任。

行政發(fā)包帶來的獨立決策空間和準租金也同時帶來了地方官員營私舞弊和貪贓枉法的空間，是官吏腐敗的來源。歷史上無數(shù)朝代因為無法治理官吏腐敗而導致官逼民反，最終葬送了政權(quán)。

中央集權(quán)過多容易導致地方政府積極性不足，行政效率低下，治理成本上升，積累到一定限度中央又可能決定放權(quán)，出現(xiàn)所謂的“一放就亂，一收就死”，這可以解釋為什么中央和地方之間總是存在著收權(quán)—分權(quán)的更替和循環(huán)

我們可以更清楚地界定行政發(fā)包制相比科層制的最大區(qū)別：它是以層層整體性發(fā)包代替專業(yè)化分工和一體化協(xié)調(diào)，最小化總部協(xié)調(diào)功能，除了控制一些核心的權(quán)力（如人事權(quán)和干預權(quán)），發(fā)包方的常態(tài)治理是試圖將跨地區(qū)的協(xié)調(diào)性和整合性功能維持到最低水平；它是以整體性問責代替各司其職，以承包方的無限責任代替代理人的有限責任，以結(jié)果考核代替過程和程序控制，以人格化問責代替職業(yè)主義要求。