? ? 現(xiàn)在我們來繼續(xù)分享，繼續(xù)分享交流的主題是“農(nóng)村集體土地常見糾紛實務(wù)分析”。

? ? 我國實行土地的社會主義公有制，包括全民所有制和勞動群眾集體所有制。其中勞動群眾集體所有的土地，即為農(nóng)村集體土地，這里的集體，專指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、村民小組等類同性質(zhì)的農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織。從使用類型上看，農(nóng)村集體土地包括建設(shè)用地、農(nóng)用地和未利用地，其中建設(shè)用地又可分為宅基地以及其他建設(shè)用地；農(nóng)用地又主要可分為三類：一是農(nóng)民集體所有的耕地、林地、草地；二是國家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地；三是其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地，比如養(yǎng)殖水面、菜地，還有用于農(nóng)業(yè)的荒山、荒丘、荒溝、荒灘等“四荒地”。

? ? 基于時間關(guān)系，今天與大家分享交流的內(nèi)容主要有四大部分：一是與土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛相關(guān)的問題；二是與土地承包經(jīng)營權(quán)合同糾紛相關(guān)的問題；三是與土地經(jīng)營權(quán)糾紛相關(guān)的問題；四是與宅基地使用權(quán)糾紛相關(guān)的問題。

? ? 土地承包經(jīng)營權(quán)是我國農(nóng)村土地法律制度中特有的概念，屬于用益物權(quán)范疇，土地承包經(jīng)營權(quán)在土地承包經(jīng)營權(quán)合同生效時設(shè)立。2018年修正的《農(nóng)村土地承包法》在土地承包經(jīng)營權(quán)項下分離出土地經(jīng)營權(quán)?！睹穹ǖ洹穼ν恋亟?jīng)營權(quán)進一步作出規(guī)定，承認了土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)效力。土地承包經(jīng)營權(quán)只能在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部互換、轉(zhuǎn)讓，而不得對外流轉(zhuǎn)；對外流轉(zhuǎn)的對象只限于土地經(jīng)營權(quán)而不包括土地承包經(jīng)營權(quán)。

? ? 基于物債二分原則，因土地承包經(jīng)營權(quán)成立、歸屬、效力、使用、收益等物權(quán)關(guān)系產(chǎn)生的糾紛，應(yīng)適用物權(quán)糾紛部分即土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛案由，因土地承包經(jīng)營權(quán)合同產(chǎn)生的糾紛，則應(yīng)適用債權(quán)糾紛部分即土地承包經(jīng)營權(quán)合同糾紛案由。現(xiàn)在我們來分享交流第一部分內(nèi)容，也就是與土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛相關(guān)的問題。

? ? 根據(jù)2020年12月修訂的《民事案件案由規(guī)定》，土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛項下共列三個第四級案由，即土地承包經(jīng)營權(quán)確認糾紛、承包地征收補償費用分配糾紛和土地承包經(jīng)營權(quán)繼承糾紛。同時，土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛還包括土地承包經(jīng)營權(quán)期限、土地承包經(jīng)營權(quán)的用途、土地承包經(jīng)營權(quán)證、承包地調(diào)整（林地不得調(diào)整）以及土地承包經(jīng)營權(quán)收回等糾紛。

? ? 一、土地承包經(jīng)營權(quán)確認糾紛

? ? 這一糾紛主要是針對土地承包經(jīng)營權(quán)是否成立及其歸屬和內(nèi)容所發(fā)生的糾紛。這里要特別注意《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定的家庭聯(lián)產(chǎn)承包和四荒地的承包采用的是不同的成立要件，根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第5條第1款和第16條規(guī)定，前者由發(fā)包人與農(nóng)戶簽訂承包合同，家庭聯(lián)產(chǎn)承包的土地承包經(jīng)營權(quán)人必須是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶，并且是承包地所屬的村集體經(jīng)濟組織的成員；而后者成立要件則主要有四：一是承包對象只限于不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地；二是只能通過可以采取招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包；三是應(yīng)當事先經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準；四是本集體經(jīng)濟組織成員未在同等條件下行使優(yōu)先承包權(quán)。因此，在判斷土地承包經(jīng)營權(quán)成立與否，以及權(quán)利歸屬和內(nèi)容時，要根據(jù)法律的規(guī)定及國家的有關(guān)政策予以確定。在這里，主要講兩個問題，一是集體組織成員資格的認定標準問題，二是土地承包優(yōu)先權(quán)問題。

? ? （一）集體組織成員資格的認定標準

? ? 關(guān)于集體組織成員資格的認定標準問題，原則上要注意以下五個方面：

? ? 第一，關(guān)于集體組織成員資格的取得。該資格的取得，應(yīng)當以在集體經(jīng)濟組織所在地生產(chǎn)、生活并依法登記常住戶口為基本原則?，F(xiàn)實生活中，在資格的取得方式方面主要有兩種：一是原始取得，其表現(xiàn)形式主要是出生。一般而言，出生時父母雙方或者一方應(yīng)當具有本集體經(jīng)濟組織成員資格。二是加入取得，主要是因婚姻、收養(yǎng)而取得本集體經(jīng)濟組織成員資格；以及因國防建設(shè)或者其他政策性原因，通過移民進入本集體經(jīng)濟組織所在地生產(chǎn)、生活并依法登記所在地常住戶口的人也可以取得集體經(jīng)濟組織成員資格。

? ? 第二，關(guān)于務(wù)工、經(jīng)商等人員集體經(jīng)濟組織成員資格的保護。因外出經(jīng)商、務(wù)工等情形長期脫離該集體經(jīng)濟組織所在地生產(chǎn)、生活，在喪失集體經(jīng)濟組織成員資格以前，仍然應(yīng)當承認其成員資格，這樣認定可以確保這些人員不至于喪失唯一的但是卻是極其重要的基本生活保障。

? ? 第三，關(guān)于學(xué)習、服兵役等人員的成員資格保留。根據(jù)國務(wù)院、中央軍委《退役士兵安置條例》第26條規(guī)定，自主就業(yè)的退役士兵回入伍時戶口所在地落戶，入伍前通過家庭承包方式承包的農(nóng)村土地，承包期內(nèi)不得違法收回或者強制流轉(zhuǎn)；承包的農(nóng)村土地被依法征收、征用或者占用的，與其他農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員享有同等權(quán)利；屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員但沒有承包農(nóng)村土地的，可以申請承包農(nóng)村土地，村民委員會或者村民小組應(yīng)當優(yōu)先解決。

? ? 第四，關(guān)于“空掛戶”成員資格的排除。“空掛戶”是將戶口遷入本集體經(jīng)濟組織，并不是要在本集體經(jīng)濟組織生產(chǎn)、生活，而是出于利益驅(qū)動和其他各種原因，將戶口掛在本集體經(jīng)濟組織的情形。在考慮集體經(jīng)濟組織成員資格的確定問題時，應(yīng)當對其進行排除。

? ? 第五，關(guān)于本集體經(jīng)濟組織成員資格的喪失。在考慮集體經(jīng)濟組織成員資格喪失問題時，應(yīng)當以在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員未取得其他社會保障之前盡量不認定其集體經(jīng)濟組織成員資格喪失為原則。在此原則下，因以下原因可以認定其集體經(jīng)濟組織成員資格的喪失：一是死亡。自然人民事權(quán)利能力終止于死亡，其集體經(jīng)濟組織成員資格自然也喪失。二是取得了其他集體經(jīng)濟組織成員資格。因為集體經(jīng)濟組織成員資格只能在一個經(jīng)濟組織內(nèi)享有；三是取得非設(shè)區(qū)城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口，并且納入國家公務(wù)員序列；四是進城落戶。不過根據(jù)2018年修訂的《農(nóng)村土地承包法》第27條規(guī)定，進城落戶的承包農(nóng)戶，承包地不再要求強制收回，而是引導(dǎo)其自愿有償退出或者鼓勵流轉(zhuǎn)其土地經(jīng)營權(quán)。

? ? 需要強調(diào)的是，家庭承包的承包人必須是本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶，而其他方式的承包人則可以是本集體經(jīng)濟組織之外的單位和個人。因此，在對承包人承包資格進行審查時應(yīng)確定，以村民小組為發(fā)包人的家庭承包不能將土地發(fā)包給本村民小組以外的人或農(nóng)戶，以村集體經(jīng)濟組織或村民委員會為發(fā)包人的家庭承包不能將土地發(fā)包給本村以外的人或農(nóng)戶，否則承包合同將因承包人主體資格不適格而歸于無效。

? ? （二）關(guān)于土地承包優(yōu)先權(quán)問題

? ? 土地承包優(yōu)先權(quán)是指農(nóng)村土地發(fā)包時，法定優(yōu)先權(quán)人對該土地享有優(yōu)先承包的權(quán)利。《農(nóng)村土地承包法》第51條規(guī)定：“以其他方式承包農(nóng)村土地，在同等條件下，本集體經(jīng)濟組織成員有權(quán)優(yōu)先承包?！备鶕?jù)該條規(guī)定，以其他方式承包農(nóng)村土地時，一般來說，在同等條件下，本集體經(jīng)濟組織成員享有優(yōu)先承包權(quán)?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋（2020）》（以下簡稱《農(nóng)村土地承包糾紛解釋》）第18條進一步規(guī)定：“本集體經(jīng)濟組織成員在承包費、承包期限等主要內(nèi)容相同的條件下主張優(yōu)先承包的，應(yīng)予支持。但在發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟組織以外的組織或者個人，已經(jīng)法律規(guī)定的民主議定程序通過，并由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準后主張優(yōu)先承包的，不予支持?！痹摋l規(guī)定是對本集體經(jīng)濟組織成員優(yōu)先承包權(quán)限制的規(guī)定。如果發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人，經(jīng)法律規(guī)定的民主議定程序通過，并由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準后主張優(yōu)先承包權(quán)的，本集體經(jīng)濟組織成員即使在承包費、承包期限等主要內(nèi)容相同，甚至提出比原合同內(nèi)容更為優(yōu)越的條件下主張優(yōu)先承包權(quán)的，也不應(yīng)當予以支持。

? ? 二、承包地征收補償費用分配糾紛

? ? 土地征收是國家基于公共利益的需要，將集體所有的土地強制性收歸國家所有的行為?！锻恋毓芾矸ā返?8條第2款規(guī)定：“征收土地應(yīng)當依法及時足額支付土地補償費、安置補助費以及農(nóng)村村民住宅、其他地上附著物和青苗等的補償費用，并安排被征地農(nóng)民的社會保障費用?！备鶕?jù)該款規(guī)定，承包地的征收補償費包括四個部分：一是土地補償費；二是安置補助費；三是地上附著物和青苗補償費等費用；四是安排失地農(nóng)民的社會保險費用。其中，地上附著物和青苗的補償費是對財產(chǎn)所有人財產(chǎn)損失的補償；安置補助費是對需安置人員喪失具有生活保障功能的土地承包經(jīng)營權(quán)的補償?！掇r(nóng)村土地承包糾紛解釋》第21條規(guī)定：“承包地被依法征收，放棄統(tǒng)一安置的家庭承包方，請求發(fā)包方給付已經(jīng)收到的安置補助費的，應(yīng)予支持?！?；而土地補償費則是對集體土地所有權(quán)消滅的補償，其受益主體是集體經(jīng)濟組織內(nèi)部所有具有成員資格的人。

? ? 關(guān)于承包地征收補償費用分配的處理，《農(nóng)村土地承包糾紛解釋》已作出明確的規(guī)定，其第20條規(guī)定：“承包地被依法征收，承包方請求發(fā)包方給付已經(jīng)收到的地上附著物和青苗的補償費的，應(yīng)予支持?！薄俺邪揭褜⑼恋亟?jīng)營權(quán)以出租、入股或者其他方式流轉(zhuǎn)給第三人的，除當事人另有約定外，青苗補償費歸實際投入人所有，地上附著物補償費歸附著物所有人所有?！钡?1條規(guī)定：“承包地被依法征收，放棄統(tǒng)一安置的家庭承包方，請求發(fā)包方給付已經(jīng)收到的安置補助費的，應(yīng)予支持。”第22條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會、村民小組，可以依照法律規(guī)定的民主議定程序，決定在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部分配已經(jīng)收到的土地補償費。征地補償安置方案確定時已經(jīng)具有本集體經(jīng)濟組織成員資格的人，請求支付相應(yīng)份額的，應(yīng)予支持。但已報全國人大常委會、國務(wù)院備案的地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、地方政府規(guī)章對土地補償費在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的分配辦法另有規(guī)定的除外。”

? ? 承包地征收補償費用分配糾紛案件是土地類糾紛最受關(guān)注的案件。按照法律和司法解釋的規(guī)定，承包地被征收類案件中既有行政類訴訟，也有民事類訴訟，是否將之作為民事案件處理，尚需遵循以下四條基本規(guī)則：第一，在集體經(jīng)濟組織作出分配方案前，集體經(jīng)濟組織成員向人民起訴要求分配土地補償費的，人民法院不能作為民事案件受理；第二，安置補助費和社會保險費用，是對失地農(nóng)民的社會保障性的補償，其分配應(yīng)當按征收補償安置方案的規(guī)定進行，如果約定分配給失農(nóng)民個人的，被征收土地的農(nóng)民可以起訴集體經(jīng)濟組織支付該筆費用，否則不能作為民事案件受理；第三，承包經(jīng)營權(quán)人起訴集體經(jīng)濟組織要求取得其應(yīng)得的地上附著物和青苗的補償費份額的，應(yīng)當作為民事案件受理；第四，對承包人要求分配被征用土地補償費、同一集體經(jīng)濟組織未被征收承包地的村民或未取得承包地的村民要求平等分配征地補償款而提起的訴訟，應(yīng)作為民事案件受理。但是，當事人就土地補償費的金額提出訴訟時，因土地補償費的金額系集體經(jīng)濟組織通過民主議定原則確定，屬基層群眾組織自治范圍，司法權(quán)力不宜介入，對此類糾紛應(yīng)不予受理。

? ? 三、土地承包經(jīng)營權(quán)繼承糾紛

? ? 土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承問題是關(guān)系到我國廣大農(nóng)村長期繁榮穩(wěn)定的關(guān)鍵問題之一，也是賦予農(nóng)民長期而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)必須要解決的問題。依據(jù)土地種類和生產(chǎn)經(jīng)營方式的不同，關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承問題，主要涉及家庭聯(lián)產(chǎn)承包土地的承包經(jīng)營權(quán)繼承問題、家庭聯(lián)產(chǎn)承包林地的承包經(jīng)營權(quán)繼承問題以及其他方式承包的承包經(jīng)營權(quán)繼承問題三個問題。

? ? （一）關(guān)于家庭聯(lián)產(chǎn)承包土地的承包經(jīng)營權(quán)繼承問題

? ? 《農(nóng)村土地承包法》第16條第1款規(guī)定：“家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶?！庇捎诩彝コ邪闹黧w是農(nóng)戶，不是個人，盡管在承包經(jīng)營合同上簽字的是農(nóng)戶中的某一家庭成員，但是簽字人作為農(nóng)戶的代表在承包經(jīng)營合同上簽字，承包的主體仍然是農(nóng)戶。計算承包基數(shù)時要計算家庭成員的數(shù)量，農(nóng)戶承包土地后，在承包期限屆滿前，也實行“增人不增地、減人不減地”的土地政策，在作為承包方的戶并未消亡的情形下，即使家庭成員之一死亡，其他家庭成員仍應(yīng)按照合同約定繼續(xù)履行合同，而不會發(fā)生繼承問題。

? ? （二）關(guān)于家庭聯(lián)產(chǎn)承包林地的承包經(jīng)營權(quán)繼承問題

? ? 同耕地、草地等農(nóng)用地一樣，集體經(jīng)濟組織內(nèi)部人人有份的林地承包也是以戶為生產(chǎn)經(jīng)營單位的，家庭中部分成員死亡的，同樣也不發(fā)生繼承的問題，應(yīng)由家庭中的其他成員繼續(xù)承包。只有在家庭成員全部死亡的情況下，才會發(fā)生繼承的問題。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第21條規(guī)定，林地的承包期為30年至70年。因林地承包投資周期長、見效慢，收益期間長，故《農(nóng)村土地承包法》強調(diào)林地承包經(jīng)營權(quán)可以繼承，其第32條第2款規(guī)定：“林地承包的承包人死亡，其繼承人可以在承包期內(nèi)繼續(xù)承包。”《農(nóng)村土地承包糾紛解釋》第23條第1款亦規(guī)定：“林地家庭承包中，承包方的繼承人請求在承包期內(nèi)繼續(xù)承包的，應(yīng)予支持。”但上述規(guī)定并不意味著，在作為承包方的戶并未消亡的情形下，家庭成員之一死亡的繼承人可能當然地繼承林地承包經(jīng)營權(quán)。

? ? （三）關(guān)于其他方式承包的承包經(jīng)營權(quán)繼承問題

? ? 與家庭聯(lián)產(chǎn)承包不同，按照《農(nóng)村土地承包法》確定的原則，其他方式承包的承包人可以為個人或者單位，其對象主要針對的是“四荒地”?；凇八幕牡亍钡男再|(zhì)，因?qū)Α八幕牡亍边M行經(jīng)營利用，要投入大量的人力、物力、財力，故《農(nóng)村土地承包法》從效率優(yōu)先的角度考慮，確定對“四荒地”可以采用招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包?！掇r(nóng)村土地承包法》第54條規(guī)定：“……通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式取得土地經(jīng)營權(quán)的，該承包人死亡，……在承包期內(nèi)，其繼承人可以繼續(xù)承包?！薄掇r(nóng)村土地承包糾紛解釋》第23條第2款規(guī)定：“其他方式承包中，承包方的繼承人或者權(quán)利義務(wù)承受者請求在承包期內(nèi)繼續(xù)承包的，應(yīng)予支持?！?/p>

? ? 四、違法收回、調(diào)整承包地以及承包方棄耕、撂荒承包地糾紛的處理

? ? 關(guān)于承包地收回，《農(nóng)村土地承包法》并未明確列舉具體情形，只強調(diào)“依法”二字；關(guān)于承包地調(diào)整，《農(nóng)村土地承包法》只限定為因自然災(zāi)害嚴重毀損承包地等特殊情形，同時要履行相關(guān)程序，其第28條規(guī)定：“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地?！薄俺邪趦?nèi)，因自然災(zāi)害嚴重毀損承包地等特殊情形對個別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地需要適當調(diào)整的，必須經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)和草原等主管部門批準。承包合同中約定不得調(diào)整的，按照其約定?！标P(guān)于承包方棄耕、撂荒，《農(nóng)村土地承包法》只彰明不支持的態(tài)度，但并未將之作為收回承包地的法定情形。

? ? 《農(nóng)村土地承包糾紛解釋》第6條規(guī)定：“因發(fā)包方違法收回、調(diào)整承包地，或者因發(fā)包方收回承包方棄耕、撂荒的承包地產(chǎn)生的糾紛，按照下列情形，分別處理：（一）發(fā)包方未將承包地另行發(fā)包，承包方請求返還承包地的，應(yīng)予支持；（二）發(fā)包方已將承包地另行發(fā)包給第三人，承包方以發(fā)包方和第三人為共同被告，請求確認其所簽訂的承包合同無效、返還承包地并賠償損失的，應(yīng)予支持。但屬于承包方棄耕、撂荒情形的，對其賠償損失的訴訟請求，不予支持?！薄扒翱畹冢ǘ╉椝Q的第三人，請求受益方補償其在承包地上的合理投入的，應(yīng)予支持。”該條是關(guān)于違法收回、調(diào)整承包地以及棄耕、撂荒地的處理規(guī)則。

? ? 需要注意的是，家庭承包土地承包經(jīng)營權(quán)自承包合同生效時設(shè)立，并不以登記為生效要件，故發(fā)包方違法收回、調(diào)整承包地后，與他人另行訂立承包合同將該土地發(fā)包的，承包方所請求的損失賠償應(yīng)當以當事人具有過錯為原則。除非承包方能夠證明他人有過錯，否則承包方的損失僅應(yīng)由發(fā)包方負賠償之責。另外，對于涉及承包方棄耕、撂荒承包土地糾紛的處理，尚需明確以下三個問題：第一，承包方棄耕撂荒承包地有其深刻復(fù)雜的背景，《農(nóng)村土地承包法》并未規(guī)定此種情形下發(fā)包方可以收回承包地。從維護土地承包經(jīng)營權(quán)人利益的考慮出發(fā)，棄耕撂荒承包地的承包方要求返還承包地的訴訟請求，亦應(yīng)予以支持；第二，在法律未作出明確規(guī)定的情形下，發(fā)包方收回承包方棄耕、撂荒的承包土地的行為，同樣不具有合法性；第三，從《土地管理法》確立的耕地保護的立法政策出發(fā)，地盡其用、維持土地的農(nóng)業(yè)用途也是承包農(nóng)戶的法定義務(wù)。不論其出于何種原因棄耕、撂荒承包土地，均屬對法定義務(wù)的違反，其主張棄耕、撂荒期間損失的主張，就沒有合法依據(jù)。因此，發(fā)包方雖然不得收回承包土地，但其本著發(fā)揮土地利用價值的角度，采取措施避免承包土地荒廢帶來的損失，具有合理性。因此，《農(nóng)村土地承包糾紛解釋》第6條第1款規(guī)定屬于承包方棄耕、撂荒情形的，承包方請求賠償損失的，人民法院不予支持。當然，為合理平衡土地承包經(jīng)營權(quán)人的利益與他人的利益，避免權(quán)利行使對既存社會關(guān)系無成本的“破壞”，依法保護他人的合法權(quán)益，《農(nóng)村土地承包糾紛解釋》第6條第2款進一步規(guī)定，如果他人在土地上有合理投入，承包方作為該投入的利益既得者，須對他人予以補償。