今天有一則喜訊要宣布。不過，請允許我賣個關子，我們先聊今天的主題，把喜訊放到文章的最后。
在之前的文章《古代衙門里的“臨時工”是什么樣的？》《介休縣令舉報欽差大臣——當年的山西官場眾生相》中，我們聊過不少古代中國官場的“潛規(guī)則”。
比如，胥吏、衙役是如何雁過拔毛、上下其手的？比如，縣令是如何依靠幕僚、長隨從胥吏、衙役手中接管政務、奪回權柄的？比如，地方官員是如何給欽差大臣好處費的？比如，陜西督糧道為何能被稱作“天下第一肥缺”？
不過，這些“潛規(guī)則”仍然只是古代中國官場游戲規(guī)則層面的內容，比較淺層次。今天，我們要聊的是更加深層次的問題，即古代中國官場運行規(guī)律層面的內容，我們可以稱之為“潛規(guī)律”。
在這里，我們不妨先思考一個問題。為什么中國古代的官職名稱和實際職權往往是名不符實的？
比如，我們看《甄嬛傳》《宮心計》這類古裝劇，里面的尚膳是負責宮廷飲食事務的低級官員，尚衣是負責宮廷服飾事務的低級官員，為什么和他們名字差不多的尚書卻是部長級別的高級官員？比如，刺史中的“史”明顯是“天子使者”的意思，巡撫中的“巡”明顯是“代天巡狩”的意思，為什么他們卻不是中央政府的派出機構，而是地方政府的組成部分？
其實，出現(xiàn)這些問題的原因就在于我們今天要聊到的古代中國官場“潛規(guī)律”。這些“潛規(guī)律”可以用4句話、28個字來概括——“原有宰相榮譽化，皇帝秘書宰相化，監(jiān)察官員行政化，派出機構地方化”。
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我們先來說“原有宰相榮譽化，皇帝秘書宰相化”，這是中央官場的“潛規(guī)律”。
宰相制度是伴隨著君主制度出現(xiàn)的，“宰”是主宰、主持，“相”是輔佐、輔助。因此，宰相就是輔佐君主主持政務的人（其實，在中國歷史上，只有遼代真正用過“宰相”這個名稱，其他朝代雖然有宰相這個職能，但是，都不叫這個）。
先秦時期（即秦代以前）的君主和秦代以后的皇帝并不相同。一方面，當時的政治思想是君權神授，王朝的合法性來自于天命（比如“天命玄鳥，降而生商”的神話）。另一方面，當時的政治制度是宗法制度，君主的合法性來自于血統(tǒng)（比如嫡長子繼承制的制度）。
因此，當時，祭祀才是君主最重要的工作（這也就是《左傳》會說“國之大事，在祀與戎”的原因）。相比之下，政務反而沒那么重要了。
所以，當時，祭祀和政務是分離的（即所謂的“政祭二元”），君主負責主持祭祀，由助手來主持政務。這個助手，就是宰相（打個不恰當?shù)谋确剑惹貢r期的中國君主類似于君主立憲制度下的英國國王，其工作都是禮儀性的，具體政務由首相負責管理）。
先秦時期的宰相制度尚不完善，但是，無論是夏、商、西周、東周這樣的中央王朝，還是晉、楚、齊、秦這樣的諸侯邦國，都有自己的宰相。
比如，我們熟悉的伊尹是商代的宰相，姜太公是周代的宰相，管仲是齊國的宰相，孫叔敖是楚國的宰相。不過，當時，宰相這個官職的名稱并不統(tǒng)一。比如，商代叫冢宰，周代叫太師，齊國叫相國，楚國叫令尹。
先秦時期是中國歷史上的貴族社會時期，因此，擔任宰相的普遍都是宗室、勛貴（其中，最著名的就是輔佐周成王、周康王成就“成康之治”的周公、召公，他們是周文王的兒子、周武王的弟弟。直到西周末年，周公、召公的后代都一直擔任宰相），我們前面提到的伊尹、姜太公、管仲、孫叔敖這種出身寒微的宰相反而才是個例。
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秦代建立以后，秦始皇嬴政創(chuàng)立皇帝制度。不同于此前的君主，現(xiàn)在的皇帝不僅負責主持祭祀，還負責主持政務，“政祭二元”逐漸走向“政祭一元”。從此，整個國家從中央到地方，從政治、軍事到經濟、文化，都由皇帝負責管理。
史料記載，秦始皇每天要批閱120斤重的奏章（當時尚未發(fā)明紙張，奏章都是寫在竹簡上的），經常累到手都舉不起來，就用繩子把奏章掛在脖子上繼續(xù)批閱。
但是，秦始皇畢竟也是肉體凡胎，難以長期獨自完成如此繁重的政務。于是，在先秦時期官制的基礎上，正式創(chuàng)立了被稱為“三公九卿制”的中央官制。其中，“三公”即丞相（輔佐皇帝主持政務）、太尉（負責管理軍事事務）、御史大夫（負責管理監(jiān)察事務）。
由此，丞相成為“一人之下，萬人之上”的百官之首，而皇權與相權近兩千年“相愛相殺”的歷史也正式拉開帷幕。
西漢建立以后，基本上沿襲了秦代的中央官制，由“三公”特別是丞相輔佐皇帝處理政務。
早期的漢高祖劉邦、漢文帝劉恒等皇帝信奉黃老之學，提倡“無為而治”，擔任丞相的也都是蕭何、曹參、王陵、陳平等功臣。因此，皇權與相權之間的權力邊界比較清晰，相權一般不會侵奪皇權，皇權也基本不會干涉相權。
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但是，到了漢武帝劉徹時期，情況發(fā)生了變化。
當時的丞相往往由勛貴、外戚擔任，本來政治地位就高，現(xiàn)在又掌握了實權，難免專橫跋扈，常常出現(xiàn)相權侵奪皇權的情況。這是年輕氣盛而又雄才大略的漢武帝所不能允許的。
于是，漢武帝開始任用自己身邊的尚書等近臣，組成“內朝”，參與決策、起草政令。相對的，以丞相為首的三公九卿則成為“外朝”，逐漸淪為“內朝”的執(zhí)行機構。
尚書原本負責掌管文書奏章，與負責宮廷飲食事務的尚膳和負責宮廷服飾事務的尚衣都是九卿之一少府的屬官。
他們都是低級官員，但是深得皇帝信任。漢武帝任用他們組成“內朝”，目的就是以卑制尊、以下制上，既制約了以丞相為首的“外朝”，又不必擔心他們會尾大不掉、構成威脅。
到了漢成帝時，丞相被改稱為大司徒、太尉被改稱為大司馬、御史大夫被改稱為大司空，逐漸淪為榮譽性的虛職。
東漢建立以后，漢光武帝劉秀進一步完善“內朝”制度，建立了尚書臺。尚書臺的長官是尚書令，副長官是左、右仆射，下設六曹，分別管理中央人事、地方人事、社會治安、司法監(jiān)察、工程建設、民政事務。
此后，尚書臺的權力越來越大。史料記載，“雖置三公，權歸臺閣。天下樞要，在于尚書”，尚書臺成為了朝廷的權力中樞。
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到了三國時期，尚書令已經成為事實上的宰相，尚書臺（此時已經升級為尚書省）已經成為事實上的“外朝”。建立新的“內朝”來制衡這個新的“外朝”已經迫在眉睫。
于是，魏文帝曹丕將宮中原本負責文書、奏事的秘書監(jiān)改為中書監(jiān)，后又升級為中書省。中書省的長官是中書監(jiān)，副長官是中書令，下設中書郎若干人。
此后，原本歸屬于尚書省的參與決策、起草政令職能逐步轉移到中書省，而尚書省則逐漸淪為中書省的執(zhí)行機構。
當時，尚書令，左、右仆射的品級仍然高于中書監(jiān)、中書令。但是，當西晉重臣荀勖由中書監(jiān)升職為尚書令時，親朋都來賀喜，他卻說道：“奪我鳳凰池，諸眾賀我邪”。這是因為，在他看來，尚書省是“外朝”，而中書省是“內朝”，中書監(jiān)、中書令與皇帝的關系顯然更加親近。因此，從尚書省轉任中書省是升職，從中書省轉任尚書省則是降職。
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到了兩晉時期，情況又是一變。此時，門下省開始崛起。
門下省也是從皇帝的身邊的近臣分離出來的?！伴T”指的是宮門，“下”指的是屬下，“門下”就是宮內機構的意思。門下省原來的名字是侍中寺，侍中原本也是九卿之一少府的屬官，平時伴隨皇帝左右，相當于皇帝的隨從。
到了西晉時期，為了制衡權力越來越大的尚書省、中書省，晉武帝司馬炎將侍中寺升級為門下省。門下省的長官是侍中，副長官是黃門侍郎，下設給事中、散騎、常侍若干人，負責建言獻策。在作出重要決策、起草重要政令時，皇帝都會征求門下省的意見。
到了東晉和南北朝時期，門下省已經成為能夠與尚書省、中書省分庭抗禮的中樞機構。中書省起草的政令在發(fā)布之前，都要交由門下省審議。如果門下省認為不妥，有權駁回。史料記載，“（門下?。﹨Q軍國大政，萬機之事，無不予焉”。此時，侍中已經與尚書令、中書令并稱宰相。
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隋代建立以后，在三國兩晉南北朝時期三省制度的基礎上，正式確立了影響深遠的“三省六部制”。
“三省”即中書省、門下省、尚書省?！傲俊奔瓷袝∠略O的吏部、戶部（最初名為度支部）、禮部、兵部、刑部（最初名為都官部）、工部。六部每部下設四司，共二十四司。
三省之中，中書省是決策機構，長官為中書令；門下省是審議機構，長官為侍中（為了避隋文帝楊堅之父楊忠的名諱，侍中一度被改稱為納言。這里多說一句，日本的“大化改新”深受隋唐典章制度影響，借鑒了“三省六部制”的制度設計，因此，直到明治維新之前，納言都是日本的高級官員）；尚書省是執(zhí)行機構，長官為尚書令（這里多說一句，隋代實行的其實是五省六部制，另外兩省是秘書省和內侍省，不過，前者負責管理圖書檔案，后者負責管理宮廷內務，屬于位尊而權不重，所以一般只說三省六部）。
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唐代建立以后，繼續(xù)沿用三省六部制，但也根據(jù)實際情況做了一些調整。
一方面，為了限制尚書省的權力，唐太宗李世民將尚書令空置，由左、右仆射作為尚書省的實際負責人（名義上，是因為唐太宗曾經擔任過尚書令，后世需要避諱。其實，唐太宗還曾經擔任過中書令，卻并未空置中書令。究其原因，還是因為作為執(zhí)行機構的尚書省權力過大，需要加以限制）。
另一方面，為了進一步分割相權，實行群相制度。不僅三省的長官中書令，侍中，左、右仆射都是宰相，還給其他一些官員授予“參知政事”“平章軍國重事”“同中書門下三品”“同中書門下平章事”等職銜。獲得這些職銜之后，那些官員也成為了宰相（這里多說一句，著名的河東裴氏在有唐一代總共出了17位宰相，可謂煊赫無比。一方面，是因為河東裴氏是山東士族的代表，是重要的統(tǒng)戰(zhàn)對象和統(tǒng)治基礎。另一方面，也是因為唐代實行群相制度，并有加授慣例，宰相數(shù)量較多。比如，裴寂曾任左仆射，裴炎曾任黃門侍郎，加授“同中書門下三品”，裴度曾任門下侍郎，加授“同中書門下平章事”，他們都被視為宰相。關于河東裴氏的傳奇故事，我們將來專門寫一篇文章聊聊）。
由于在制度設計上，三省之間（特別是中書省和門下省之間）本來就是相互制衡的，加之宰相數(shù)量較多，為了避免推諉扯皮、提高行政效率，唐太宗下令，在門下省設立政事堂，作為中書省和門下省商議政務的辦公場所。
后來，唐玄宗又將政事堂直接改名為中書門下。在此過程中，中書省和門下省逐漸合二為一，成為全新的決策機構，而尚書省則不斷被邊緣化，淪為單純的執(zhí)行機構。
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到了兩宋時期，情況又是一變。
宋太祖趙匡胤吸收中唐以來權臣把持朝政、地方軍閥割據(jù)的歷史教訓，加之自己就是權臣/武將政變上臺，因此，對于分割相權、弱化地方非常上心。
一方面，取消了宰相“坐而論道”的禮遇。從此，宰相只能站立議政，明確了宰相是皇帝下屬而非助手的定位。
另一方面，進一步分割相權。宋代也將政事堂/中書門下作為最高行政機構，將其長官“同中書門下平章事”作為宰相。但是，一是增設“參知政事”作為副相，分割宰相“同中書門下平章事”的權力。二是設立樞密院作為最高軍事機構，分割政事堂/中書門下的軍事權力。三是設立鹽鐵、戶部、度支三司，其長官為三司使（因此，三司使也被稱為“計相”），分割政事堂/中書門下的財政權力。因此，兩宋時期，三省六部制已經名存實亡。
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在此前歷朝弱化/分割相權的道路上，元代可以說是個“逆行者”。
元代廢除三省六部制，只保留了中書省作為最高行政機構、樞密院作為最高軍事機構、御史臺作為最高監(jiān)察機構。其中，中書省、樞密院的長官中書令、樞密使由太子兼任，由左、右丞相，平章政事，知院，樞密副使作為中書省、樞密院的實際負責人。
由于中書省獨掌決策、審議、執(zhí)行大權，皇權與相權的矛盾再度激化起來。
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到了明代，情況又是一變。
明代建立之初，基本上沿襲了元代的中央官制，由中書省作為最高行政機構，下設吏、戶、禮、兵、刑、工六部。中書省的長官左、右丞相作為宰相。
但是，很快，皇權與相權就發(fā)生了矛盾。
當時，左、右丞相有一項權力，叫做“關白”。意思是說，文武百官有什么奏章需要奏聞皇帝，必須先奏聞左、右丞相，由他們決定是否有必要上達天聽。
這樣一來，就壟斷了皇帝的信息接收渠道，皇帝接收到的信息都是左、右丞相希望他接收到的（這里多說一句，“關白”一詞最早見于《漢書》，主角是西漢權臣霍光。后來，這個詞由遣唐使傳入日本?！按蠡男隆敝?，逐漸成為日本宰相的官職名稱，日本戰(zhàn)國時期的著名政治家豐臣秀吉就曾擔任關白）。
對于皇帝來說，“信息繭房”是非常可怕的，明太祖朱元璋又偏偏是個猜疑心極重的雄主。于是，他借“胡惟庸案”罷免左、右丞相，廢除中書省。至此，宰相制度宣告結束。
從此，皇帝不僅是國家元首，還是政府首腦，“政祭二元”徹底走向“政祭一元”（關于國家元首和政府首腦的關系，可以參見英國等君主立憲制國家以及新加坡等議會內閣制國家，英國的國家元首是查爾斯國王，政府首腦是蘇納克首相，新加坡的國家元首是尚達曼總統(tǒng)，政府首腦是李顯龍總理，國家元首的職能多是禮儀性、象征性的，國家事務由政府首腦實際負責）。
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從此，沒了中書省和左、右丞相，六部直接對明太祖負責。但是，明太祖很快發(fā)現(xiàn)，自己一天之內需要批閱200多份奏章、處理400多件政務，即使自己不眠不休，也難以獨立完成，必須組建一個秘書班子協(xié)助自己，這就是內閣的由來。
起初，內閣只是一個秘書班子，六部不是內閣的下屬機構，內閣也無權干涉六部的工作。至于內閣大學士，只是皇帝的秘書，幫皇帝做一些歸納段落大意、總結中心思想之類的文案工作。
明太祖是起于草莽的平民皇帝，精力旺盛，事業(yè)心強，能夠事必躬親、親理政務。但是，他的那些“生于深宮之中，長于婦人之手”的后世子孫可既沒有這份心，也沒有這份力了。
于是，內閣的權力越來越大，逐漸獲得了“票擬權”。此時的內閣大學士，已經成為了事實上的宰相。
所謂的“票擬權”，就是內閣草擬對奏章的批示意見，然后呈請皇帝斟酌。與“票擬權”相對的是“朱批權”，即皇帝根據(jù)內閣的“票擬”，進行綜合考量之后，作出正式批復。
換句話說，此時，內閣扮演的是唐代中書省的角色，負責起草政令；皇帝扮演的是唐代門下省的角色，負責審議政令；而六部扮演的是唐代尚書省的角色，負責執(zhí)行政令。
明代中期以后，“朱批權”逐漸下放由司禮監(jiān)行使，宦官成為皇帝制衡內閣的重要力量。
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到了清代，情況又是一變。
入主中原之前，漁獵民族女真的社會形態(tài)仍然停留在部落聯(lián)盟政權階段，而在馬上得天下的過程中，兵農合一的八旗制度又居功甚偉。因此，清代初期，權力核心就是議政王大臣會議這種帶有明顯軍事貴族民主制度色彩的政治體制。當時，能夠參加議政王大臣會議都是宗室成員和八旗貴族。
到了康熙年間，為了削弱議政王大臣會議的權力，康熙設立南書房，選拔翰林學士入值，即所謂的“南書房行走”。南書房聽上去只是康熙讀書聽講的書房，其實，卻是康熙的秘書班子，承擔著參與決策、起草政令的職能。
因此，南書房大臣就是事實上的宰相（需要說明的是，《雍正王朝》等影視作品將張廷玉等人稱為“上書房大臣”，這是不對的。上書房是皇子皇孫們的私塾，南書房才是皇帝處理政務的辦公場所）。
到了雍正年間，為了進一步加強皇權，雍正設立軍機處，選拔親信官員充任軍機大臣。軍機處自始至終都是臨時機構（只有值班場所，沒有辦公場所），軍機大臣也自始至終都是兼職差遣（皇帝一般選拔深受自己信任的內閣大學士，六部尚書、侍郎擔任）。
這樣的制度安排，使得軍機處完全沒有獨立性可言，只是依附于皇帝的秘書班子。按照皇帝的安排，參與決策、起草政令，即所謂的“跪受筆錄”。
此時，議政王大臣會議已經淪為擺設，乾隆年間，更是被直接撤銷。
從漢武帝創(chuàng)立“內朝”到雍正設立軍機處，經過近兩千年的漫長斗爭，皇權完全擊敗了相權，相權淪為皇權的附庸。
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我們再來說“監(jiān)察官員行政化，派出機構地方化”，這是地方官場的“潛規(guī)律”。
先秦時期的地方行政管理制度是分封制，最典型的就是周代的分封制。
由于當時的交通、通訊條件限制，周天子無法對邊遠地區(qū)實現(xiàn)有效的直接統(tǒng)治（事實上，周天子的實際控制范圍不過就是都城周圍方圓百里的王畿地區(qū)）。因此，就將宗室、勛貴分封到邊遠地區(qū)，進行代理統(tǒng)治，即所謂的諸侯國。
比如，開國功臣姜太公及其子孫被分封到今天的山東膠東地區(qū)，即齊國；周文王的兒子，周武王的弟弟，輔佐周成王、周康王成就“成康之治”的周公及其子孫被分封到今天的山東魯西地區(qū)，即魯國；周成王的弟弟唐叔虞及其子孫被分封到今天的山西晉南地區(qū)，即晉國。
不過，這些被分封到邊遠地區(qū)的諸侯可不是去封地享福的，而是去為周天子開疆拓土的（因為，那些邊遠地區(qū)只是名義上的“溥天之下，莫非王土”，并不是周天子的實際控制范圍）。他們需要征服、拉攏、同化當?shù)氐耐林用?，最終，將那些“化外之地”變?yōu)椤巴趸亍薄?/p>
周天子將榮耀、爵位、土地、人民賜予諸侯，諸侯則承擔著定期進貢、跟隨出征等義務。此外，周天子并不過多干涉（當然，其實也無力干涉）諸侯國的內政。因此，當時，沒必要也不可能建立監(jiān)察制度。
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秦代建立以后，中央實行的是“三公九卿制”，地方實行的是“郡縣制”。全國共分為36個郡，郡下轄若干縣。郡設置郡守（相當于今天的市長）、郡尉（相當于今天的市軍分區(qū)司令），縣設置縣令（相當于今天的縣長）、縣尉（相當于今天的縣公安局局長）。郡守、縣令都由皇帝親自任命，直接對皇帝負責。
秦代是在統(tǒng)一六國戰(zhàn)爭的基礎上建立起來的，秦始皇時刻防范著六國遺民的復國運動。為了加強對地方官員的有效控制，也為了避免地方官員顢頇誤事，秦始皇給每個郡委派了一名郡監(jiān)（相當于今天的市監(jiān)委主任），中央政府對地方官員的監(jiān)察制度由此開始建立。
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西漢建立以后，中央政府面臨著非常復雜的地方政治局面，即所謂的“郡國并行”。
一方面，西漢基本上沿襲了秦代的地方行政管理制度，在秦國故地實行郡縣制。另一方面，西漢又在平定異姓諸侯王叛亂之后，在六國故地實行分封制，分封了大量的同姓諸侯國。漢高祖的如意算盤是，一旦將來朝廷出現(xiàn)趙高這樣的禍國權臣，同姓諸侯國就可以起兵“清君側”，避免秦朝二世而亡的歷史教訓。
但是，趙高這樣的禍國權臣沒等來，同姓諸侯國的離心傾向卻越來越嚴重。這些同姓諸侯國可以自行任命官吏、自行收取賦稅、自行編練軍隊，已經嚴重威脅到了中央政府的統(tǒng)治。
此后，歷經漢景帝時期的平定“吳楚七國之亂”、漢武帝時期的《推恩令》《左官律》，同姓諸侯國的問題基本得到解決。但是，地方官員與豪強大族相互勾結的問題又逐步顯現(xiàn)。
年輕氣盛而又雄才大略的漢武帝已經深刻地意識到，必須用制度化、常態(tài)化的手段解決地方問題。于是，創(chuàng)立了刺史制度。
漢武帝將全國分為十三個州，“州”由若干郡組成，不是行政區(qū)，而是監(jiān)察區(qū)。每個州委派一名刺史，“刺”是刺舉不法，“史”是天子使者，刺史就是專門代表中央政府對地方官員進行監(jiān)察的。
刺史的品級較低，俸祿只有600石，而他的監(jiān)察對象品級較高，俸祿達到2000石。此外，發(fā)現(xiàn)地方官員有瀆職枉法的問題，刺史不能直接處理，只能上報朝廷。
這樣的制度設計，目的就是以卑制尊、以下制上。漢武帝希望，既制約了地方官員，又不必擔心刺史會尾大不掉、構成威脅。
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但是，很快，刺史制度就朝著漢武帝不愿看到的方向演變了。
西漢末年，王莽篡政，導致義軍四起、烽煙遍地。而且，義軍往往跨州連郡，導致郡縣沒有能力將其平定。
為了提高地方的動員能力，中央政府將刺史改為州牧，“牧”是統(tǒng)治、管治。州牧不僅繼續(xù)擁有監(jiān)察大權，而且逐步掌握行政、軍事大權。州逐漸從監(jiān)察區(qū)向行政區(qū)轉變。
東漢建立以后，漢光武帝將州牧重新改回刺史，削奪刺史的行政、軍事大權，希望借此弱化/分割地方權力。
但是，東漢末年，外戚、宦官交替擅權，政治黑暗，又是義軍四起、烽煙遍地。中央政府不得不再將刺史改為州牧，從而集中力量平定義軍。
于是，州牧再度成為一州的最高軍政長官，而州也成為郡、縣之上的一級行政區(qū)劃。這也是造成東漢末年軍閥割據(jù)局面的制度原因之一（比如，《三國演義》中的荊州牧劉表、益州牧劉焉就是本州事實上的“土皇帝”）。
三國兩晉南北朝時期，政局紛亂、軍閥割據(jù)，絕大多數(shù)時候，中央政府對地方連有效統(tǒng)治都做不到，自然也就談不上監(jiān)察了。
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唐代建立之后，原本混亂不堪的行政區(qū)劃逐漸被理順為州-縣兩級（此時的“州”相當于過去的“郡”）。史料記載，貞觀時期，全國共有350多個州、1500多個縣，如此龐大的數(shù)量，使得中央政府很難進行有效的直接管理。
唐代初年，其實沿用過南北朝時期的行臺制度?！靶信_”指的是“行尚書臺”，也就是尚書省在地方的派出機構，代表中央政府管理地方（唐太宗就曾擔任過陜東道大行臺尚書令）。
在戰(zhàn)爭時期，行臺制度確實有利于提高地方的動員能力。但是，在和平時期，行臺管理的地域面積過大（比如，唐太宗擔任的陜東道大行臺的管轄范圍就幾乎囊括整個黃河以東地區(qū)），又集中掌握了地方的行政、軍事大權，極易尾大不掉、構成威脅。因此，不久之后，唐太宗就將行臺制度廢棄了。
但是，對地方官員進行監(jiān)察的需求始終存在。因此，唐太宗仿效漢武帝創(chuàng)立刺史制度的做法，將全國分為十個道，“道”不是行政區(qū)，而是監(jiān)察區(qū)，每個道派一名采訪使，代表中央政府對地方官員進行監(jiān)察。
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到了唐玄宗時期，帝國西、北邊陲的防務趨于緊張。為了提高地方的動員能力，唐玄宗創(chuàng)立節(jié)度使制度，在邊遠地區(qū)設立節(jié)度使，“節(jié)”是持節(jié)，“度”是管理，“使”是使者，節(jié)度使就是代表中央政府協(xié)調邊遠地區(qū)防務的官員。
節(jié)度使同時身兼支度使（管理軍需后勤）、營田使（管理屯田事務）、采訪使（管理監(jiān)察事務），獨攬行政、軍事、監(jiān)察大權，可以說是位高而權重，這也是導致“安史之亂”爆發(fā)的制度原因之一。
起初，中央政府只在邊遠地區(qū)設立節(jié)度使。但是，伴隨著“安史之亂”的爆發(fā)，為了進一步提高地方的動員能力以平定“安史之亂”，中央政府開始不斷以道為單位派駐節(jié)度使。
于是，節(jié)度使逐漸成為一道的最高軍政長官，而道也成為州、縣之上的一級行政區(qū)劃，這也是造成中唐以來軍閥割據(jù)局面的制度原因之一（比如，“河朔三鎮(zhèn)”范陽、成德、魏博的節(jié)度使就是本地事實上的“土皇帝”）。
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宋代監(jiān)察制度的演變過程與漢代、唐代比較類似。起初作為監(jiān)察區(qū)的道（后來被改稱為“路”）的職能逐漸擴充，最終演變?yōu)樾姓^(qū)，成為州/府/軍/監(jiān)、縣之上的一級行政區(qū)劃。
值得一提的是宋朝的通判制度。中央政府在每個州委派一名通判，負責監(jiān)察知州。通判既不是知州的副手，也不是知州的屬官。但是，知州發(fā)布的任何政令，都必須有通判的附署才能施行。換句話說，通判不僅掌握著監(jiān)察大權，而且能夠參與行政事務（這里多說一句，《水滸傳》中在潯陽樓上發(fā)現(xiàn)宋江題反詩，進而要將宋江置于死地的黃文炳就是一名賦閑在家的前通判）。
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元代在地方行政管理制度上有一個創(chuàng)新，即“行省制”。
前面說過，元代廢除三省六部制，只保留了中書省作為最高行政機構。于是，中央政府仿效南北朝時期的行臺制度，在地方設立“行中書省”，簡稱“行省”（這里多說一句，今天，中國的“省”是地方一級行政區(qū)劃，比如山西省、河北省。而日本的“省”則是中央政府部門，比如經濟產業(yè)省、國土交通省。原因在于中國“省”的含義有一個歷史變遷的過程，即逐漸從“三省六部制”的“省”轉變?yōu)椤靶兄袝 钡摹笆 ?。而日本的“大化改新”深受隋唐典章制度影響，借鑒了“三省六部制”的制度設計。但是，此后并沒有經歷上述變遷，因此，日本“省”的含義就是“三省六部制”的“省”）。
行省管理的地域面積過大，又集中掌握了地方的行政大權。因此，元代配套建立了“行御史臺”制度和“肅政廉訪司”制度，以此實現(xiàn)對地方官員的監(jiān)察。
其中，行御史臺是御史臺的派出機構，不隸屬于行省，屬于垂直領導。肅政廉訪司則隸屬于行省，同時也對御史臺負責，兼具垂直領導和條塊領導的特點（這里多說一句，“肅政廉訪司”制度是元代設立的，但是，“廉訪使”這個官職宋代就已經出現(xiàn)了，《水滸傳》中的魯智深就曾說過，“灑家始投老種經略相公，做到關西五路廉訪使，也不枉了叫做鎮(zhèn)關西”）。
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明代建立之初，基本上沿襲了元代的行省制度。
但是，很快，明太祖就意識到，行省管理的地域面積過大，又集中掌握了地方的行政大權，極易尾大不掉、構成威脅。因此，在罷免左、右丞相，廢除中書省的同時，也一并廢除了行省制度，在原來的行省實行“三司分權”制度。
“三司”即承宣布政使司，分管民政、財政，長官為承宣布政使（相當于今天的主管民政、財政事務的常務副省長），提刑按察使司，分管司法、監(jiān)察，長官為提刑按察使（相當于今天的副省長兼省公安廳廳長、省人民檢察院檢察長、省高級人民法院院長、省司法廳廳長），都指揮使司，分管軍事、屯田，長官是都指揮使（相當于今天的省軍區(qū)司令）。三司長官的官職名稱中都帶有一個“使”字，意思是代表中央政府管理地方。
三司互不統(tǒng)屬，在很大程度上解決了地方權力過于集中的問題。但是，也不可避免地帶來了三司之間統(tǒng)籌協(xié)調少、推諉扯皮多的問題，導致行政效率過低、運轉不夠靈敏。特別是在面臨“民變”的情況下，極易造成“失控”局面。
因此，永樂年間，明成祖開始派遣御史等中央監(jiān)察官員代表皇帝巡視各省，這就是“巡撫”的由來?！把病笔恰按煅册鳌保皳帷笔恰皳嵛咳f民”。
起初，巡撫只是臨時差遣，巡回處理事務，沒有固定衙署。但是，此后，歷史再度重演，巡撫逐漸成為一省的最高軍政長官，總攬一省行政、軍事、監(jiān)察大權，承宣布政使、提刑按察使、都指揮使則成為巡撫的副手。
清朝建立以后，基本上沿襲了明朝的巡撫制度，這里就不再贅述了。
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回首自秦代建立以來兩千多年的歷史變遷，我們能夠得出以下結論：
第一，皇權是一切權力的基礎和本原，相權是皇權的派生物，地方權力是中央權力的派生物。
但是，權力就像生物，有著自我擴張的本能。因此，在實際的政治運行中，有朝一日，相權必然會侵奪到皇權，地方權力也必然會侵奪到中央權力。
比如，西漢時期，漢武帝扶持尚書臺這個“內朝”，是為了架空三公這個“外朝”。但是，到了三國時期，尚書省已經成為新的“外朝”。于是，魏文帝就只能扶持中書省這個新的“內朝”去架空尚書省這個新的“外朝”。但是，到了西晉時期，中書省已經成為新的“外朝”。于是，晉武帝又只能扶持門下省這個新的“內朝”去架空中書省這個新的“外朝”。
于是，我們就會看到，歷史似乎總在不斷循環(huán)。其實，這種循環(huán)就是中國古代政治架構不斷演變的過程。
第二，權力是社會治理需求的產物。因此，在社會治理需求消失之前，權力不會憑空消失。
任何試圖強行消滅某種權力的努力，權力一定會以其他形式進行代償。
比如，明太祖希望通過罷免左、右丞相，廢除中書省的方式消除相權對皇權的威脅。但是，他很快發(fā)現(xiàn)，即使自己不眠不休，也難以獨立完成所有政務，必須組建新的秘書班子協(xié)助自己。于是，內閣就作為一種“影子宰相”繼續(xù)充當相權的職能。某些時期，內閣首輔（比如嚴嵩、張居正）所掌握的權力相比兩漢時期的權相（比如霍光、梁冀）也毫不遜色。
第三，權力的終端是人，任何違背人性的制度設計都會逐漸走向“失靈”。
比如，漢武帝給了刺史監(jiān)察地方官員的巨大權力，卻又希望刺史只堅守監(jiān)察本分、不干預地方政務，這顯然是違背人性的。何況，還有提高地方動員能力的現(xiàn)實需要。于是，刺史最終演變?yōu)橹菽?，成為一州的最高軍政長官，而州也最終從監(jiān)察區(qū)演變?yōu)樾姓^(qū)，成為郡、縣之上的一級行政區(qū)劃。
第四，世界上沒有絕對完美的制度設計，任何企圖一勞永逸解決所有問題的制度設計反而最容易“翻車”。
只有在動態(tài)運行中根據(jù)實際情況不斷微調才是正道，這也就是我們說的“實事求是”。
比如，西漢吸取秦代權臣禍國的歷史教訓，在六國故地分封了大量的同姓諸侯國。希望將來一旦朝廷出現(xiàn)趙高這樣的禍國權臣，同姓諸侯國就可以起兵“清君側”。結果，同姓諸侯國勢力坐大，引發(fā)了“吳楚七國之亂”。
比如，宋代吸取唐代藩鎮(zhèn)割據(jù)的歷史教訓，采取“重文輕武、守內虛外、強干弱枝”的政策，將地方的財政權、軍事權全部收歸中央，導致金軍入侵時一路暢通無阻、如入無人之境。
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今天的主題是“古代中國官場‘潛規(guī)律’”，這個主題其實多少有些“標題黨”，改成“古代中國政治運行‘潛規(guī)律’”更為合適。
在之前的文章《2024，我想和這個世界談談》中，我承諾過，今年會推出幾個系列，其中之一是“中國歷史的底層代碼”，這篇關于古代中國政治運行“潛規(guī)律”的文章就算作是這個系列的開胃菜吧。今后，我們會往更廣處探求、更深處剖析，真正挖掘出中國歷史的“底層代碼”。
參考文獻
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