《法信》公眾號在 2021年11月30日發(fā)布過一期“行政機關(guān)出具證明的行為是否具有可訴性？”學(xué)習(xí)后，重新編輯了一下，按照先學(xué)法條、再讀法理、最后看實例的順序來整理一下。
一、行政機關(guān)出具證明的行為是否具有可訴性的法律規(guī)定
具體集中在《行政訴訟法》及《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》中。
（一）行政訴訟法
《行政訴訟法》第二條第一款規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。這一條關(guān)鍵的核心在于“侵犯其合法權(quán)益”，這也是行政行為具有可塑性的核心要求。
《行政訴訟法》第十二條通過列舉的方式確定了11種具體行政行為可以提起行政訴訟， 行政機關(guān)出具證明的行為不屬于其中，但也有第12項“認(rèn)為行政機關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的”作為兜底條款。
這也就是說，行政機關(guān)出具證明的行為一旦侵犯其合法權(quán)益，便具有可訴性。比如，《最高人民法院關(guān)于教育行政主管部門出具介紹信的行為是否屬于可訴具體行政行為請示的答復(fù)》（〔2003〕行他字第17號）認(rèn)為，教育行政主管部門出具介紹信的行為對行政相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響的，屬于可訴的具體行政行為。
（二）最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國行政訴訟法》的解釋
《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》對行政行為提起訴訟進行了反向列舉，其中，第五項“行政機關(guān)作出的不產(chǎn)生外部法律效力的行為”及第十項“對公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響的行為”，能夠與行政機關(guān)出具證明的行為有所聯(lián)系。
也就是說，如果行政機關(guān)出具證明的行為不產(chǎn)生外部法律效力或?qū)?、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響，則行政機關(guān)出具證明的行為不具有可訴性。
二、關(guān)于行政機關(guān)出具證明的行為的法理解讀
關(guān)于行政證明行為的可訴性認(rèn)定，《行政與執(zhí)行法律文件解讀》2017年第11輯中有這樣的論述：
行政證明行為作為公權(quán)力機關(guān)參與私法的行為，是公權(quán)滲入私權(quán)的結(jié)果。它以政府行政權(quán)的公信力為基礎(chǔ)，以介紹信、證明為載體，來確認(rèn)原有已確定的行政相對人的法律關(guān)系或者法律事實的相關(guān)信息，進而促成和保護行政相對人權(quán)利的實現(xiàn)，同時也為相對人以外的第三人提供信息查詢和交易基礎(chǔ)。
行政機關(guān)只需將掌握的行政相對人的信息予以復(fù)制、輸出即可，不摻雜其他的意思表示，不需要再對證明內(nèi)容進行判斷核實。
行政證明根據(jù)其不同功能可分為行政確認(rèn)性證明和作證性行政證明。
作證性行政證明僅僅表現(xiàn)的是行政主體單方面對某些案件事實的人事，未經(jīng)過司法過程中兩造辯駁，因此能否作為證據(jù)使用及證明效力有待于法院的審查判斷。根據(jù)證據(jù)規(guī)則，國家機關(guān)出具的公文文書優(yōu)于其他書證，證明效力略高。當(dāng)事人很難收集證據(jù)來推翻，或多或少地對相對人的權(quán)利義務(wù)發(fā)生一定的影響力或支配力。但正如交通事故責(zé)任認(rèn)定、火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定不可訴一樣，筆者傾向于作證性行政證明為不可訴行政行為。人民法院在訴訟中經(jīng)審查，該行政證明與心證事實不一時，可以不予采信。
行政確認(rèn)性證明明顯不當(dāng)?shù)模姓鄬θ擞袡?quán)當(dāng)場申請更正。若行政機關(guān)不更正的，相對人可以不履行法定職責(zé)為由起訴。確認(rèn)證明往往會對相對人就業(yè)、知情、婚姻等產(chǎn)生影響，如果行政機關(guān)違法或者濫用證明權(quán)，必然給相對人帶來利益上的損害，行政機關(guān)應(yīng)依法承擔(dān)行政賠償責(zé)任。
三、文章中提到的6則案例
通過對法律及司法解釋、相關(guān)法理的學(xué)習(xí)，對行政機關(guān)出具證明的行為可訴性有了一定的理解，據(jù)此可將該6則案例作如下區(qū)分：
（一）具有可訴性的案例2則
1.王石金不服長汀縣公安局行政證明案【（2014）汀行初字第6號】
行政證明對相對人的權(quán)利、義務(wù)產(chǎn)生實際影響的，屬于可訴的行政行為。公安機關(guān)以其名義描述了自身出警經(jīng)過及當(dāng)事人對事故發(fā)生經(jīng)過的陳述，是一種證明行為。該行為雖然不直接創(chuàng)設(shè)和變更當(dāng)事人的權(quán)利、義務(wù)，但因“事情經(jīng)過”加蓋了機關(guān)公章，增加了該證明的權(quán)威性?；趯珯?quán)力行為的信賴，該行為對相對人的權(quán)利、義務(wù)會產(chǎn)生實際影響，屬于法院的受案范圍。
2.淄博市周村區(qū)南郊鎮(zhèn)新莊村民委員會等訴淄博市周村區(qū)南郊鎮(zhèn)人民政府行政證明案【（2008）周行初字第39號】
對相對人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響的行政證明具有可訴。行政證明如果對相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實際影響，則該證明行為是可訴的具體行政行為，相對人可以對其提起行政訴訟。
（二）不具可訴性的案例4則
1.李迅與杭州市人民政府等行政證明糾紛上訴案【（2007）浙行終字第1號】
行政機關(guān)在訴訟過程中向法院出具證明的行為不屬于行政訴訟受案范圍。行政證明是指行政機關(guān)通過其所屬工作人員親身經(jīng)歷的事情，而在特定意義上向有關(guān)部門出具的說明特定事實情況的行為。行政證明如果對公民、法人或者其他組織具有拘束力，相對人具有必須遵循而不可違抗之義務(wù)的，則為具體行政行為；反之，如果證明僅系情況說明，其效力大小有待加以審查確認(rèn)的，則為非具體行政行為。行政機關(guān)在訴訟過程中向法院出具證明，這一行為不是作證行為，也不是具體行政行為，因而不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。
2.王文、宜豐縣公安局公安行政管理案【（2020）贛行終325號】
行政機關(guān)出具的親屬關(guān)系證明系對原有事實作出的復(fù)述，未設(shè)定相對人的權(quán)利義務(wù)，不屬于行政訴訟受案范圍。行政證明行為是行政機關(guān)為證實行政相對人權(quán)利或確認(rèn)某種事實存在的行政行為，是行政機關(guān)依職權(quán)或依申請對法律上的事實、權(quán)利或關(guān)系作出的認(rèn)定，行政證明行為不同于其他行政行為，其主要特征是具有證明性、事實認(rèn)定性。案涉行政機關(guān)所出具的親屬關(guān)系證明是對原有事實作出的復(fù)述，該證明并未設(shè)定相對人的權(quán)利義務(wù)，不屬于人民法院行政訴訟受案范圍。
3.王鋒生訴南靖縣公安局交通警察大隊道路交通管理案【（2020）閩06行終139號】
交通事故認(rèn)定行為是行政證明行為，未創(chuàng)制新的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，不屬于可訴的行政行為。交通事故認(rèn)定行為是行政證明行為，在當(dāng)事人之間并未創(chuàng)制新的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，不具有法律上的約束力，不屬于可訴的具體行政行為。
4.杜娟、國家稅務(wù)總局武勝縣稅務(wù)局稅務(wù)行政管理案【（2019）川16行終6號】
稅務(wù)機關(guān)出具的納稅證明對相對人不產(chǎn)生權(quán)益影響，是不可訴的行政行為。證明行為僅僅對事實進行客觀證實和明確，一般對相對人的權(quán)益不產(chǎn)生增加和減少。即行政證明對相對人不產(chǎn)生權(quán)利義務(wù)影響，故證明行為是不可訴的行政行為。稅務(wù)機關(guān)出具的納稅證明對相對人不產(chǎn)生權(quán)益影響，不屬于可訴的行政行為。
