秦統(tǒng)一六國后開始在全國范圍實行郡縣制，中央才有了像樣的統(tǒng)一政府。秦代是漢代之開始，漢代大體是秦代之延續(xù)。因此講中國傳統(tǒng)政治，可以徑從秦漢講起。政府組織的重點一是皇室與政府之職權(quán)劃分，二是中央與地方的職權(quán)劃分。中國的立國規(guī)模，并不是向外征服，而是向心凝結(jié)，不同于希臘城邦。從歷代政府組織的變革，都可以窺探到這個根本的立意。
一、漢代
（一）皇權(quán)與相權(quán)。漢代皇帝的秘書處有“六尚”，“尚”是掌管意。六尚是尚衣、尚食、尚冠、尚席、尚浴與尚書。五尚都只管皇帝私人的衣服飲食起居，只有“尚書”是管文書的，這真是皇宮里的秘書了。宰相的秘書處有“十三曹”，一個“曹”等于現(xiàn)在一個“司”。漢代一切實際事權(quán)，照法理，該在相府，不在皇室。宰相才是政府的真領(lǐng)袖。
（二）中央政府的組織。漢代中央政府有“三公”“九卿”，這是政府里的最高官。丞相、太尉、御史大夫稱三公。丞相管行政，是文官首長；太尉管軍事，是武官首長；御史大夫掌監(jiān)察，輔助丞相來監(jiān)察一切政治設(shè)施，是副丞相。本來封建時代在內(nèi)管家稱“宰”，出外做副官稱“相”，所以照歷史傳統(tǒng)講，秦漢時代的宰相，不但要管國家政務(wù)，還要管及皇帝的家務(wù)。因宰相沒有工夫管皇帝的家事，于是在御史大夫即副丞相之下，設(shè)有一個“御史中丞”，這個人就駐在皇宮里（那時凡具“中”字的官，都指是駐在皇宮的）。
漢代的九卿是：太常、光祿勛、衛(wèi)尉、太仆、廷尉、大鴻臚、宗正、大司農(nóng)、少府。他們的官位都是二千石。名稱來歷很有趣味，太常管祭祀祖先鬼神的，光祿勛看管門房消息傳遞，衛(wèi)尉掌門衛(wèi)屯兵（皇宮的衛(wèi)兵司令），太仆猶如皇帝的車夫，廷尉掌法，大鴻臚管交際，宗正管皇帝的家族。以上七個卿，照名義都管的皇家私事，可以看出漢代沿襲古代封建的陳跡，“化家為國”。還有兩個卿，大司農(nóng)管政府經(jīng)濟，少府管皇室經(jīng)濟，大司農(nóng)的收入支銷國家公費，少府收入充當皇室私用。
（三）地方政府組織。漢代的地方政府共分兩級，即“郡”與“縣”。大體說，漢代有一百多個郡，一個郡管轄十個到二十個縣，縣數(shù)總在一千一百到一千四百之間?？らL官叫“太守”，地位和九卿平等，也是二千石，不過九卿稱為“中二千石”，郡太守是地方上的二千石?？ぬ卣{(diào)到中央可以做九卿，再進一級就可當三公；九卿放出來也做郡太守。漢代官級分得少，升轉(zhuǎn)極靈活。九卿放出來當太守，并不是降級。地方二千石來做中二千石，也不是升級。名義上還是差不多。中國歷史上講到地方行政，一向推崇漢朝，所謂“兩漢吏治”，永為后世稱美。
（四）監(jiān)察制度。中央特派專員到地方來調(diào)查的叫“刺史”。全國分為十三個調(diào)查區(qū)，每一區(qū)派一個刺史。平均每一刺史的調(diào)查區(qū)域，不會超過九個郡。他的調(diào)查項目也有限制，政府規(guī)定根據(jù)六條考察；六條以外，也就不多管。地方實際行政責任，是由太守負責的。所以太守官俸二千石，而刺史原始只是俸給六百石的小官。根據(jù)政府規(guī)定項目調(diào)查，縱是小官也能稱任。而且惟其官小，所以敢說敢講，無所避忌。
這些刺史，上屬于御史丞。皇宮里還有十五個侍御史，專事劾奏中央乃及皇宮里的一切事情的。部刺史和侍御史的意見，都報告到副宰相御史大夫，副宰相再報告宰相。副宰相所輔助宰相的，便是這一個監(jiān)察的責任。
二、唐代
（一）中央政府組織。唐代政府和漢代之不同，可以理解為漢宰相是采用“領(lǐng)袖制”的，而唐代宰相則采用“委員制”。唐代把相權(quán)劃分成幾個機關(guān)，共有三個衙門，當時稱為“三省”：一中書省，二門下省，三尚書省。此三省職權(quán)會合，才等于一個漢朝的宰相，而監(jiān)察權(quán)還并不在內(nèi)。中書省首長為中書令，門下省主管長官為侍中，尚書省長官為尚書令。唐分官階為九品，第一二品官均以處元老，不負實際行政責任。三品以下，始為實際負責官吏。中書令、門下侍中及尚書令皆為三品官。
中書主發(fā)令。政府一切最高命令，皆由中書省發(fā)出。此種最高命令，名義上是皇帝的詔書，在唐代叫做“勅”。凡屬重要政事之最高命令，一定要皇帝下勅行之。但實際上皇帝自己卻并不擬勅，而系中書省擬定。此所謂“定旨出命”。在中書省中，除中書令為正長官外，設(shè)有副長官“中書侍郎”。中書侍郎之下，又有“中書舍人”，員額有七八人之多。中書舍人官位并不高，而他們卻有擬撰詔勅之權(quán)。遇中書發(fā)布命令，多由他們擬撰。門下省主管長官侍中及副長官侍郎接獲此項詔書后，即加予復核，這是對此項命令之再審查。在門下省侍中、侍郎之下，設(shè)有若干第三級官，謂之“給事中”。給事中官位并不高，但對皇帝詔書亦得參加意見。若門下省反對此項詔書，即將原詔書批注送還，稱為“涂歸”，亦稱“封駁”“封還”“駁還”等。詔勅自中書定旨、門下覆審手續(xù)完成后，即送尚書省執(zhí)行。尚書省則僅有執(zhí)行命令之權(quán)，而于決定命令則無權(quán)過問。
從執(zhí)行的方便，唐制遇下詔勅，便先由門下省和中書省舉行聯(lián)席會議，會議場所稱為“政事堂”，中書、門下兩省長官及侍郎皆出席，故唐人目光中，須中書、門下始稱真宰相。
尚書省是政府里最高最大的行政機構(gòu)。唐太宗在未登極前，曾做過尚書令。及太宗即位，朝臣無敢再當尚書令之職，因此尚書省長官尚書令常虛懸其缺。僅有兩個副長官，即尚書左仆射及右仆射。尚書左右仆射若得兼銜，如“同中書門下平章事”，及“參知機務(wù)”等名，即得出席政事堂會議，獲得真宰相之身份。尚書省共分六部，即吏部、戶部、禮部、兵部、刑部、工部。
（二）地方政府組織。唐代地方行政最低一級為“縣”，玄宗時全國有一千五百七十三個縣，比漢代多出兩百多縣。縣級以上為“州”。唐之“州”與漢“郡”是平等的。州設(shè)刺史，在漢最先本為監(jiān)察官，唐刺史則為地方高級行政首長。唐代有三百五十八州，較漢代郡數(shù)多兩倍余。唐縣分上、中、下三等：六千戶以上為上縣，六千戶以下、三千戶以上為中縣，三千戶以下為下縣。漢縣僅分二級：萬戶以上為大縣，其長官稱“令”。萬戶以下為二級縣，其長官稱“長”。可見唐代的縣比漢縣為小。即此可見唐代地方長官，其職權(quán)比重，較之漢代差遜甚遠。
其次是地方長官之掾?qū)?。在漢代由郡太守、縣令長自行辟署任用，唐代則任用之權(quán)集中于中央之吏部。州縣長官無權(quán)任用部屬，全由中央分發(fā)。任地方官者，因其本身地位低，不得不希望升遷，政府亦只得以升遷來獎勵地方官。于是把州縣多分級次，由下到中，由中到上，升了幾級，還如沒有升。不像漢代官階上下相隔不甚遠，升轉(zhuǎn)亦靈活。因階級少，升遷機會優(yōu)越，故能各安于位，人事變動不大，而行政效率也因之提高。唐代則下級的永遠沉淪在下級，輕易不會升遷到上級去，于是在官品中漸分清濁，影響行政實際效力極大。
（三）監(jiān)察制度。唐代設(shè)“御史臺”主監(jiān)察之權(quán)，所謂三省、六部、一臺，御史臺脫離相權(quán)成為一獨立之機構(gòu)。唐中宗后，御史臺分左右御史：左御史監(jiān)察朝廷中央政府，所謂“分察”；右御史監(jiān)察州縣地方政府，所謂“分巡”。中央方面最要者為監(jiān)察尚書省內(nèi)之六部，中書、門下兩省則不在監(jiān)察之列。
分巡則分全國為十道，派去監(jiān)察之御史，稱為“監(jiān)察使”，后改“巡察”、“按察”諸稱，最后稱為“觀察使”，意即觀察地方行政。名義上明明是中央官，派到各地區(qū)活動巡視觀察；實際上則停駐地方，成為地方更高一級之長官。假使此項監(jiān)察使巡視邊疆，在邊防重地停駐下來，中央要他對地方事務(wù)隨宜應(yīng)付，臨時得以全權(quán)支配；這即成為“節(jié)度使”。節(jié)度使在其地域可以指揮軍事，管理財政，甚至該地區(qū)用人大權(quán)亦在節(jié)度使之掌握，于是便形成為“藩鎮(zhèn)”。本意在中央集權(quán)，而演變所極，卻成為尾大不掉。東漢末年之州牧即已如此，而唐代又蹈其覆轍。安史之亂即由此產(chǎn)生。這與后來清代的情形也相仿佛。清代地方最高長官本為“布政使”，清代總督、巡撫，就名義論，應(yīng)該如欽差大臣般，臨時掌管軍事的。但結(jié)果常川駐扎地方，其權(quán)力壓在布政使上面，馴致中央集權(quán)，地方無權(quán)。而到后此輩巡撫、總督，卻不受中央節(jié)制，中央也便解體了。
總之，中國是一個廣土眾民的大國家，必須得統(tǒng)一，而實不宜于過分的中央集權(quán)。這在中國的政治課題上，是一道值得謹慎應(yīng)付的大題目。
三、宋代
（一）中央政府組織。宋代的相權(quán)，較唐代低落得多。宋代也有三省，實際上只有中書省在皇宮里，門下、尚書兩省都移在皇宮外面了；故亦只有中書省單獨取旨，稱“政事堂”，又和樞密院同稱“兩府”。宋代財政，掌握在三個司，第一是戶部司，第二是鹽鐵司，第三是度支司；“度支”即是管經(jīng)濟出納的。形成所謂中書治民、樞密主兵、三司理財?shù)能?、民、財政之職?quán)三分局面。王安石想要變法推行新政，第一措施便是設(shè)立“制置三司條例司”，把戶部、鹽鐵、度支三個衙門重新組織起來。
再次說到用人，本該隸屬宰相職權(quán)之下。宋代另設(shè)一個“考課院”，后來改名“審官院”，又分東西兩院，東院主文選，西院主武選。又別置“三班院”，來銓衡一輩內(nèi)廷供奉及殿直官。如此則用人之權(quán)，全不在宰相。這是宋初皇室在一種自卑感的私心下，蓄意要減奪中書宰相職權(quán)而添設(shè)的。
其次講到皇帝詔書，此乃政府最高命令。在唐代歸宰相中書省擬定，宰相出旨，只求皇帝表示同意就算。到宋初，宰相為避嫌，為推尊皇帝，遇政府定旨出命，先寫一“劄子”，對于某事提出幾項意見，擬成幾條辦法，送由皇帝決定，所謂“面取進止”。然后宰相再照皇帝意見正式擬旨。最高政令之最后決定權(quán)在皇帝，而不在宰相，至少皇帝就不僅有同意權(quán)，而有參加意見之權(quán)了。宰相不過是奉命行事，所以君權(quán)就重，相權(quán)就輕了。
（二）監(jiān)察之權(quán)。政府官職中，還是有監(jiān)察皇帝的，這叫作諫官。諫官也遠自漢代便有，如“諫議大夫”之屬，在漢屬光祿勛，乃九卿之一，隸屬于宰相。及到唐代，此種諫官都屬于門下省，和“給事中”同屬一機關(guān)；如“諫議大夫”“拾遺”“補闕”之類都是。諫官可隨同宰相列席討論會議，宰相有時有不便同皇帝直接講的話，卻可讓這些小官口里講。有他們隨從在宰相身旁，宰相可免同皇帝直接沖突；而宰相要講的話，卻由他們口里講了，這是政治上的一種技術(shù)問題。
這一制度到宋代又變了。宋代諫垣獨立，并無長官。換言之，這些諫官現(xiàn)在是不直接屬于宰相了。而且宋制，諫官不準由宰相任用；于是臺官、諫官同為須由皇帝親擢了。本來諫官之設(shè)，用意在糾繩天子，反來糾繩宰相。于是諫垣遂形成與政府對立之形勢。他們盡愛發(fā)表反對政府的言論，而且漫無統(tǒng)紀，政府卻不能老不理他們的意見。這一風氣，是從宋代始。這也算是清議，清議總是政府的對頭。清議固然未必全不好，但政府總是有掣肘。諫官、臺官漸漸變成不分，臺官監(jiān)察的對象是政府，諫官浄議的對象還是政府。這一制度，這一風氣，實在是難對付，結(jié)果便只有宰相求去。直要到后來，諫官鋒鋩太兇了，鬧得太意氣，太無聊了，社會乃及政府中人，都討厭諫垣，不加重視，不予理會，于是諫官失勢。然而權(quán)相奸臣又從此出頭了。
（三）地方政府。宋代地方政府分三級。最高一級稱“路”，相當于唐代之“道”。最先分十五路，后來分成二十多路。中一級是府、州、軍、監(jiān)，相當于唐代之州、府。最低一級仍是縣。地方長官知州、知府，本身另有官銜，都是中央官，帶著一個“知某州某府事”的臨時差遣。他的本職還是一中央官，而暫去管某州某府的事。嚴格說來，這些還是人事，非制度，但直到清代，“知縣”“知府”卻變成正式官名了。
各路設(shè)“監(jiān)司官”（類同唐代各道觀察使），每一路共有四個監(jiān)司官，普通稱為帥、漕、憲、倉：“帥”是安撫使，掌一路兵工民事；“漕”是轉(zhuǎn)運使，掌財賦；“憲”是提刑按察使，掌司法；“倉”是提舉常平使，掌救恤。以漕使即轉(zhuǎn)運使為最重要，他須把地方全部財富轉(zhuǎn)運中央去。在唐代，地方收入一部分解中央，另一部分保留在地方。宋代則全部解中央，地方更無存儲。惟其地方貧弱，所以金兵內(nèi)侵，只中央首都汴京一失，全國瓦解，更難抵抗。唐代安史之亂，其軍力并不比金人弱；唐兩京俱失，可是州郡財力富厚，每一城池都存有幾年的米，軍裝武器都有儲積，所以到處可以各自為戰(zhàn)，還是有辦法。
四、明代
現(xiàn)代中國大體是由明開始的?？上У氖俏鞣綒v史這一階段是進步的，而中國這一階段則退步了。至少就政治制度來講，是大大退步了。
（一）中央政府組織。因宰相胡維庸造反，明太祖從此就廢止宰相，不再設(shè)立，并說以后他的子孫也永遠不準再立宰相。所以明代政府是沒有宰相的。中書、門下兩省都廢了，只剩尚書省，但尚書令及左右仆射也不設(shè)了，改由六部分頭負責，就叫做“六部尚書”，上面總其成者是皇帝。這些尚書都是二品大員，這已經(jīng)是當時最高的官階了。此外有一個“都察院”是由御史臺變來的，專掌彈劾糾察。還加一個“通政司”，一個“大理院”，則稱“九卿”。刑部尚書加上都察院和大理院，又叫做“三法司”，這都是司法機關(guān)。再說到“給事中”。它官階雖只七品，但在明代，也是一個很重要的官。明代給事中是分科的，依照尚書六部分六科，故又叫“六科給事中”?；实墼t書必經(jīng)尚書，始分部行下全國，此六科給事中仍可有封駁權(quán)。
皇帝的秘書處，當時稱為“內(nèi)閣”，秘書便是“內(nèi)閣大學士”。大學士閣權(quán)雖重，而他們的官階還是低，只五品。實際運作中，大學士始終是兼銜，如某部尚書兼某殿（閣）大學士，他的本官還是尚書，大學士還是一兼職。內(nèi)外一應(yīng)章奏，先由大學士看過，拿一張小簽條，寫出他們意見，這在當時叫作“條旨”，又稱“票擬”。待皇帝自己看過，拿這條子撕了，親用紅筆批下，名為“批紅”，亦稱“朱批”。批好拿出去，這便是正式的諭旨。
在唐代，一切政令由宰相擬定，送皇帝畫勅。在宋代，是宰相向皇帝上劄子，先得皇帝同意或批改，再正式擬旨?，F(xiàn)在明代，則一切詔令皆出皇帝親旨，大學士只替皇帝私人幫忙，全部責任在皇帝。所以明代制度，可以說是由皇帝獨裁了。
皇帝和內(nèi)閣日常不見面，于是皇帝和內(nèi)閣中間的接觸，就多出一重太監(jiān)上下其手的機會。甚至皇帝嫌麻煩，自己不批公事，私下叫太監(jiān)批?！芭t”的實權(quán)，落到太監(jiān)手里。太監(jiān)領(lǐng)袖稱“司禮監(jiān)”，明代政制最壞時，司禮監(jiān)便是真宰相，而且是真皇帝。
（二）地方政府。地方政治一向是中國政治史上最大一問題。因為中國國家大，地方行政之好壞，關(guān)系最重要。顧亭林著有一部《日知錄》。他的觀點，地方政治干得好，天下就太平；地方政治干不好，天下就大亂。
明代地方行政最重要該首先提到的，就是所謂省區(qū)制度。在金、元兩代，開始有“行中書省”，某地方出了事，就由中央派一兩個人去鎮(zhèn)壓，“行省”是一個行動的中書省。這種行省設(shè)施，實際上并不是為了行政方便，而是為了軍事控制。如江蘇徐州，是一個軍事重鎮(zhèn)，它一面是山東，一面是河南與安徽。徐州屬江蘇省，但它的外圍，江蘇管不著；如是則江蘇的總督或巡撫就無法控制了。任何一省都如此。給你這一半，割去你那一半。好使全國各省，都成支離破碎。既不能統(tǒng)一反抗，而任何一區(qū)域也很難單獨反抗。這是行省制的內(nèi)在精神。明代把行省長官改成為“承宣布政使”，全國正式劃分為十三“承宣布政使司”。
五、清代
清代政治和中國傳統(tǒng)政治不同，因它背后有一批特別擁護皇帝的，這便是皇帝的同部族滿洲人。清代政權(quán)，始終要袒護滿洲人，須滿洲人在后擁護，才能控制牢固。這樣的政權(quán)，便是私政權(quán)。在這種私心下，就需要一種法術(shù)。所以說，清代政治，制度的意義少，而法術(shù)的意義多。
（一）中央政府組織。到雍正時，又在內(nèi)閣之外另添一“軍機處”。清代政府發(fā)布最高命令稱“上諭”，上諭分為明發(fā)上諭、寄信上諭?！懊靼l(fā)上諭”都是比較不關(guān)緊要的事?！凹男派现I”是清代特有的，直接由皇帝軍機處寄給受命令的人。譬如給江蘇巡撫的上諭，直接寄給巡撫，旁人誰也不知道。開始時，或因軍事機密，才用這辦法，后來凡是緊要的事，差不多都用寄信上諭發(fā)出了。如是則一切事情，全國中外各長官，都直接向皇帝發(fā)生關(guān)系，其他旁人全都不知道。由這一點看來，清代比明代更獨裁。明代還是在制度之下由皇帝來當宰相。
清代的六部尚書，也沿襲明制?？墒敲鞔可袝臋?quán)相當大，尤其是吏、兵兩部，全國用人、調(diào)兵，都歸這兩部管。清代的六部，權(quán)就小得多，六部尚書已經(jīng)不能對下直接發(fā)命令。更不同的，是六部尚書、侍郎對皇帝皆得單獨上奏這一點。這樣一來，尚書就管不著侍郎。且要滿漢分開，有一個中國尚書，一定還要有一個滿洲尚書。有兩個中國侍郎，一定還要有兩個滿洲侍郎。
清代皇帝下來的上諭不必經(jīng)六部，六部不能徑下命令到全國。尚書、侍郎都可單獨上奏。又沒有給事中封駁權(quán)。所以說清代那些措施，只是法術(shù)，不能說它是制度。
（二）地方政府。清代在布政使上面又常設(shè)有總督與巡撫，布政使成為其下屬，總督、巡撫就變成正式的地方行政首長了。這種制度，還是一種軍事統(tǒng)制。如是則地方行政從縣到府，而道，而省，已經(jīng)四級。從知縣到知府，到道員，到布政使，上面還有總督、巡撫，就變成五級?？傊?，清代不許地方官有真正的權(quán)柄。
【摘編自錢穆《中國歷代政治得失》】
