公共服務(wù)績效考核“海淀模式”的形成，有著特殊的歷史背景，即“政事分開，管辦分離”改革。2005年7月18日，海淀區(qū)公共服務(wù)委員會(公共委)正式成立，負(fù)責(zé)管理公共服務(wù)類事業(yè)單位。公共委作為海淀區(qū)政府的特設(shè)機(jī)構(gòu)，從單個行業(yè)而言，是“管辦分離”的試點單位，而從全局而言，則更是肩負(fù)著探索“大部制”改革的重任。正是這“一分一合”，形成了我國行政管理體制改革“海淀模式”區(qū)別于其他模式的本質(zhì)構(gòu)架，為改革的可持續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。
一、公共服務(wù)指數(shù)：公共服務(wù)績效考核“海淀模式”的指標(biāo)體系創(chuàng)新
按照改革的總體要求，公共委積極創(chuàng)新，努力構(gòu)建事業(yè)單位管理新機(jī)制，制定出了《海淀區(qū)政府公共服務(wù)委員會所屬事業(yè)單位管理辦法》和16個分辦法(簡稱為“1+16”管理辦法)。其中，《目標(biāo)績效考核評估管理辦法》正是這16個分辦法中的重要組成部分之一。該《目標(biāo)績效考核評估管理辦法》以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以“公共服務(wù)指數(shù)”為核心，目標(biāo)導(dǎo)向明確，指標(biāo)體系獨樹一幟。圍繞公共服務(wù)指數(shù)，其指標(biāo)框架共分三層次：
一級指標(biāo)3個，由“公共服務(wù)效能”、“公眾滿意度”和“公共服務(wù)投入度”三部分按一定權(quán)重組成。在對“公共服務(wù)效能”進(jìn)行綜合考評之外，一方面，將“公眾滿意度”擺到突出的位置，以積極引導(dǎo)事業(yè)單位“以公眾為中心”的服務(wù)意識，積極引導(dǎo)其公共服務(wù)職能的回歸；另一方面，進(jìn)一步將產(chǎn)出考評與投入結(jié)合起來，以真正還原“效能”一詞的本義。在該體系中，公民不再是邊緣化的或被客體化的服務(wù)對象，而是居于中心位置。在該體系中，我們不單強(qiáng)調(diào)事業(yè)單位的優(yōu)質(zhì)高效產(chǎn)出，同時也對政府的科學(xué)投入提出了新的要求。
二級指標(biāo)5個，分別為“執(zhí)行度”、“標(biāo)準(zhǔn)度”、“可持續(xù)發(fā)展度”、“合作度”、“公眾權(quán)益實現(xiàn)度”。其目標(biāo)導(dǎo)向在于，一是通過“執(zhí)行度”與“標(biāo)準(zhǔn)度”考評，促進(jìn)公共服務(wù)高質(zhì)量、高效率供給；二是通過“可持續(xù)發(fā)展度”與“合作度”考評，積極引導(dǎo)事業(yè)單位全面協(xié)作、資源共享，著重核心競爭力培育，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展；三是通過“公眾權(quán)益實現(xiàn)度”考評，進(jìn)一步引導(dǎo)和規(guī)范公眾權(quán)益相關(guān)事宜的科學(xué)管理，最終實現(xiàn)“公眾滿意”目標(biāo)。
三級指標(biāo)各4至5個，涵蓋人事管理、資源管理、財務(wù)管理、行政管理、黨務(wù)管理、業(yè)務(wù)管理及其他承接項目等諸多內(nèi)容，突出重點，強(qiáng)調(diào)管理與業(yè)務(wù)的互動發(fā)展。其中，執(zhí)行度包括“公共服務(wù)能力”、“服務(wù)承諾”、“應(yīng)急處置”、“目標(biāo)責(zé)任”、“承接項目”等項目；標(biāo)準(zhǔn)度包括“質(zhì)量手冊”、“員工手冊”、“服務(wù)手冊”、“管理制度匯編”的編制與執(zhí)行，“依法從業(yè)”等；可持續(xù)發(fā)展度包括“資源配置和使用”、“團(tuán)隊建設(shè)與人才培養(yǎng)”、“組織文化建設(shè)”、“內(nèi)部職工滿意度”、“科研能力”等；合作度包括“信息溝通與管理”、“業(yè)務(wù)合作交流”、“區(qū)域協(xié)同”、“相關(guān)政府部門支持”等：公眾權(quán)益實現(xiàn)度包括“服務(wù)環(huán)境”、“輿情采集與反饋”、“服務(wù)問責(zé)”、“重要事項公示”、“公眾參與和志愿服務(wù)”等。
二、科學(xué)發(fā)展觀：公共服務(wù)績效考核“海淀模式”的靈魂
公共服務(wù)績效考核“海淀模式”作為我國第一個以科學(xué)發(fā)展觀為內(nèi)核的績效考核體系，是海淀區(qū)乃至北京市行政管理體制改革智慧的結(jié)晶。該體系與傳統(tǒng)的績效考核具有本質(zhì)的區(qū)別，在多方面突破了我國現(xiàn)有的理論框架，為我國公共服務(wù)績效考核做出了積極的探索與嘗試。
——在理論上，該體系基于戰(zhàn)略與文化管理，而不是任務(wù)管理；基于事業(yè)單位長遠(yuǎn)發(fā)展與核心能力培養(yǎng)，而不僅僅是簡單的任務(wù)計量與考核。它將績效考核從人事管理中剝離并提升到全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，在測評當(dāng)前績效狀況的同時，充分發(fā)揮績效考核的目標(biāo)導(dǎo)向作用，與“科學(xué)發(fā)展觀”一脈相承。
——在理念上，該體系以公眾為中心，以發(fā)展為第一要義，以公眾滿意為最終目標(biāo)，以全面協(xié)調(diào)可持續(xù)為基本要求；將科學(xué)發(fā)展觀及公共服務(wù)理念貫穿于始終，積極推進(jìn)事業(yè)單位標(biāo)準(zhǔn)化管理與創(chuàng)新。積極推進(jìn)人才互補(bǔ)、資源共享、公共服務(wù)均衡化發(fā)展進(jìn)程，持續(xù)改善和提高公共服務(wù)事業(yè)的總體水平。
——在指標(biāo)設(shè)計上，該體系創(chuàng)造性地設(shè)立了“執(zhí)行度”、“標(biāo)準(zhǔn)度”、“持續(xù)發(fā)展度”、“合作度”、“公眾權(quán)益實現(xiàn)度”等五個維度，進(jìn)一步將科學(xué)發(fā)展的要求轉(zhuǎn)變?yōu)榭珊饬?、可量化的指?biāo)體系，進(jìn)一步將公共服務(wù)績效提升轉(zhuǎn)變?yōu)榭刹僮鞯墓芾頇C(jī)制。
——在執(zhí)行上。該體系按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，將績效考核作為績效管理的重要一環(huán)，使之成為一個持續(xù)改進(jìn)的系統(tǒng)工程。從細(xì)則制訂、績效培訓(xùn)、不定期抽檢、年終考評、反饋座談、樹立標(biāo)桿、總結(jié)推廣、改進(jìn)跟蹤，其工作貫穿全年，形成了一個持續(xù)改善的循環(huán)體系，有效地促進(jìn)了各事業(yè)單位各項工作的可持續(xù)改進(jìn)。
公共服務(wù)績效考核“海淀模式”的“科學(xué)發(fā)展”內(nèi)核，是區(qū)別于其他績效考核模式的首要特征。
三、跨行業(yè)考核：公共服務(wù)績效考核“海淀模式”的本質(zhì)屬性
與其他“管辦分離”試點相比，海淀改革模式獨具特色，即在“管辦分離”改革試驗時，將醫(yī)療、文化等不同行業(yè)的機(jī)構(gòu)同時劃歸公共委管理，從而也在“大部制”改革的道路上邁出了堅實的一步。一套績效考核標(biāo)準(zhǔn)，如何同時考核不同行業(yè)的事業(yè)單位，一個跨行業(yè)的績效考核組織應(yīng)當(dāng)如何來構(gòu)建、如何管理，成為公共委必須破解的難題，由此也成就了公共服務(wù)績效考核“海淀模式”的本質(zhì)屬性。其經(jīng)驗在于：
一是責(zé)任分解，分層管理。該模式認(rèn)為，公共服務(wù)績效考核整體任務(wù)無法靠一個單一層次的績效考核來完成?！按蟛恐啤笔娇缧袠I(yè)的考核體系，首先必須分清層次，分層管理。公共服務(wù)績效考核“海淀模式”總體上分為三個層次：第一層為“政府公共服務(wù)績效考核”，針對政府相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行考評，其核心在于基本公共服務(wù)均衡化，公共服務(wù)科學(xué)投入、合理規(guī)劃與監(jiān)管；第二層為“公共委績效考核”，針對事業(yè)單位進(jìn)行考評，其核心在于把握方向、整合資源、合理分配、促進(jìn)發(fā)展；第三層為“事業(yè)單位績效考核”，針對內(nèi)部科室及員工進(jìn)行考評。其核心在于提供優(yōu)質(zhì)、高效、豐富、人民滿意的公共服務(wù)。這三個層次，層次不同，所承擔(dān)的任務(wù)不同，基于的理念不同，考核的方法不同；這三個層次，一脈相承，相互關(guān)聯(lián)，渾然一體，使得公共服務(wù)跨行業(yè)績效考核成為可能。
二是逐漸過渡，宏觀管理。“大部制”式跨行業(yè)管理，必須轉(zhuǎn)變觀念，逐步由“直接管理”向“間接管理”、“精細(xì)管理”向“宏觀管理”轉(zhuǎn)變。公共服務(wù)績效考核“海淀模式”就是這種轉(zhuǎn)變的有效嘗試，它針對事業(yè)單位法人進(jìn)行考核，在不同階段。其指標(biāo)細(xì)則呈現(xiàn)不同的過渡形態(tài)，從而引導(dǎo)事業(yè)單位不斷改革創(chuàng)新，促進(jìn)公共服務(wù)水平的持續(xù)提升。當(dāng)然，真正完成這種轉(zhuǎn)變是一個過程，其過程的完成尚有賴于事業(yè)單位實行法人治理結(jié)構(gòu)：有賴于事業(yè)單位內(nèi)部信息化質(zhì)量管理監(jiān)控系統(tǒng)基本完善，以及事業(yè)單位問責(zé)與退出機(jī)制的形成。
三是多元主體，協(xié)作發(fā)展。公共服務(wù)績效考核“海淀模式”，采用多元化的考評主體，并積極引入外部評估機(jī)制，有效彌補(bǔ)了單一的政府內(nèi)部評估的不足與缺陷。這種多元化構(gòu)架是多方面的，集中體現(xiàn)在：其一，在該體系中，《考評管理辦法》明確指出，績效考評委員會由公共委領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)科室負(fù)責(zé)人、政府相關(guān)職能部門代表、事業(yè)單位管理者、專家學(xué)者以及服務(wù)對象代表組成，并要求服務(wù)對象代表的人數(shù)不應(yīng)少于委員會總?cè)藬?shù)的20％，從組織上有效地保證了績效考核過程的公開透明、結(jié)果的公平公正。其二，該模式為各職能部門預(yù)留接口，有效避免了部門間的重復(fù)考核，確保職能部門監(jiān)管工作的權(quán)威性與有效性。以醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)為例，區(qū)衛(wèi)生局、衛(wèi)生監(jiān)督所、疾控中心等作為行業(yè)規(guī)劃與監(jiān)管部門，其日常監(jiān)管結(jié)果的反饋，通過該機(jī)制將順利納入該體系，成為公共委績效考核結(jié)果的重要組成部分，并由公共委促成各事業(yè)單位認(rèn)真整改。各職能部門間分工明確、協(xié)作發(fā)展、形成合力，將有效節(jié)約管理成本，促成公共服務(wù)事業(yè)的良性發(fā)展。其三，引入外部機(jī)構(gòu)評價，委托第三方機(jī)構(gòu)獨立開展“公眾滿意度”調(diào)查，進(jìn)一步確保了考評結(jié)果的公正公平；同時加大“公眾滿意度”的分值比例，將其提高到總分的40％。突出了“公眾”的重要地位。
績效考核畢竟是一把雙刃劍，在企業(yè)如此，在公共服務(wù)機(jī)構(gòu)也不例外。如果只考慮績效考核帶來的積極效應(yīng)，而忽略了它可能存在的負(fù)面影響，不論條件、不分步驟、不分重點、急于求成，很可能會導(dǎo)致整個計劃的破產(chǎn)?！昂５砟Ｊ健闭J(rèn)為?？冃Э己说膶嵤粏问且粋€操作的技術(shù)問題，而首先是一個戰(zhàn)略問題，這就要求我們要根據(jù)現(xiàn)實情況，實事求是，走一條動態(tài)發(fā)展之路。作為我國第一個以科學(xué)發(fā)展觀為內(nèi)核的考評體系，其構(gòu)建是一個長期的過程。從某種意義上說，公共委目前的績效考核體系也只是公共服務(wù)績效考核“海淀模式”的一種過渡形態(tài)。該體系尚需與公共服務(wù)績效管理水平提升相一致不斷進(jìn)行完善，逐步實現(xiàn)績效管理標(biāo)準(zhǔn)化、考評網(wǎng)絡(luò)信息化、投入產(chǎn)出效能化、績效考核法制化。
（作者：于小千 段安安 王 京 徐長甫 來源：《中國黨政干部論壇》2010年第2期）
