按照韋伯對理性的理解,任何制度實際上都是由工具理性和價值理性共同構(gòu)成的,具有雙重的價值取向。制度的工具理性解決的是制度由誰制定或誰有權(quán)制定、如何制定、如何保證制度的落實、如何對制度加以監(jiān)督等問題……;制度的價值理性是指制度在制定時所選擇的價值標(biāo)準(zhǔn)、所追求的目的應(yīng)該合乎公正、正義的原則。制度的價值理性涉及以何種價值觀來安排制度,它指導(dǎo)著權(quán)力、利益和義務(wù)的劃分。[1]聘任制公務(wù)員的制度建構(gòu),體現(xiàn)工具理性,就是要增強(qiáng)制度的合法性、操作性以及與其他制度的協(xié)調(diào)配套;體現(xiàn)價值理性,就是要準(zhǔn)確把握中國特色聘任制公務(wù)員制度的要義,堅持宗旨意識、黨管干部原則,維護(hù)社會公平正義。

(一)制度建構(gòu)要素

1.“職位設(shè)置”(前提)?？茖W(xué)的職位設(shè)置不僅在于堵塞制度漏洞,更在于對提升公共管理服務(wù)水平的價值追求。“也許,當(dāng)參與者把行政界定為職位的占有而不是界定為完成組織使命的必要成分時,便會產(chǎn)生對行政過程最廣泛的限制。”[2]因此,聘任職位的設(shè)置源自于事業(yè)發(fā)展和降低行政成本的客觀要求,應(yīng)將重大任務(wù)、重點項目,重大工程、新的監(jiān)管任務(wù)等作為職位設(shè)置的主要依據(jù),而非機(jī)關(guān)內(nèi)部職位的主觀重配。專業(yè)性較強(qiáng)的職位要體現(xiàn)高端、 緊缺,解決機(jī)關(guān)人才結(jié)構(gòu)的突出矛盾;輔助性職位則體現(xiàn)降低機(jī)關(guān)用人成本的要求。

2.“科學(xué)招聘”(關(guān)鍵)。如何最大程度地兼顧公平和科學(xué)是聘任制公務(wù)員招聘的關(guān)鍵。在堅持公開公平公正的前提下,招聘要充分考慮到對象的特殊性,發(fā)揮現(xiàn)代人才測評技術(shù)和專家評價的作用,體現(xiàn)專業(yè)化。同時,尊重用人單位自主權(quán),體現(xiàn)放權(quán)、簡化的特點。如果按照相關(guān)程序,部分特定職位沒有合適選聘對象的,也可直接選聘。 對于直接選聘,重點把握好程序的嚴(yán)密性和職位的匹配性兩個重要條件。

3.“職責(zé)規(guī)范”(基礎(chǔ))。聘任制公務(wù)員制度難題在于考核評價,考核評價的難題在于準(zhǔn)確界定聘任制公務(wù)員的工作目標(biāo),而破解這一難題的鑰匙在于建立聘任制公務(wù)員的職位職責(zé)規(guī)范。職位職責(zé)規(guī)范的建立不僅是聘任制公務(wù)員績效考核的基礎(chǔ),也是其“進(jìn)、管、出”各環(huán)節(jié)管理的基礎(chǔ),從職位設(shè)置、招聘、考核、獎懲、退出等各個管理環(huán)節(jié), 都要確立職位職責(zé)規(guī)范的依據(jù)。

4.“合同管理”(核心)。聘任制公務(wù)員要堅持依公務(wù)員法管理與依聘任合同管理相結(jié)合的原則。試點背景下,應(yīng)強(qiáng)調(diào)在公務(wù)員法的框架內(nèi),彰顯契約精神,完善合同規(guī)范。 同時,與合同相配套,創(chuàng)新用人機(jī)制,發(fā)揮市場配置作用,激活鯰魚效應(yīng),體現(xiàn)聘任制公務(wù)員人力資本的特有價值。

5.“退出管理”(保障)。出口暢通是聘任制公務(wù)員與選任制、委任制公務(wù)員的重要區(qū)別,聘任制公務(wù)員聘期1- 5年,聘期結(jié)束后,除有特殊需求的,一般不長期續(xù)聘。對于有試點地提出簽訂長期合同和無固定期限合同,甚至轉(zhuǎn)為委任制公務(wù)員的設(shè)想,應(yīng)謹(jǐn)慎防范,避免其逐步制度化。 同時,要建立有效銜接的社會保障制度,為聘任制公務(wù)員退出消除障礙。