來源：《人民日報》
原標(biāo)題：產(chǎn)權(quán)問題解析：如何平衡承包經(jīng)營權(quán)與行政管理權(quán)
2024年3月2日，《青海日報》發(fā)表了一篇關(guān)于廣東觀音山的文章：“觀音山上茉莉開”。文章稱，觀音山國家森林公園位于東莞市樟木頭鎮(zhèn)，占地面積600多公頃，是一片綠水青山。這片綠水青山隱藏在經(jīng)濟發(fā)達的珠江三角洲之中，在高樓林立的城市周圍安靜自在，宛如一位超脫塵世的高人，清心寡欲，展現(xiàn)出一種“大隱于市”的高傲。2009年，觀音山國家森林公園被評為國家4A級旅游景區(qū)，森林覆蓋率超過92%。踏入這片郁郁蔥蔥的綠水青山，仿佛穿越現(xiàn)實進入了夢幻的世界。
廣東觀音山國家森林公園位于東南沿海，卻引起了遙遠的青海媒體的關(guān)注，這讓人有些意外。也許正是因為其“森林覆蓋率超過92%”，卻能在東南沿海的“世界工廠”城市群中心“大隱于市”，展現(xiàn)出如此巨大的認知反差，加上那雄渾壯闊、令人陶醉的景色，才引起了青海朋友們的好奇、向往，甚至有些嫉妒。
觀音山國家森林公園之所以成功吸引眼球，從天時、地利、人和三個方面看來，確實獨具一格，在全國范圍內(nèi)都是獨一無二的。顯然，“含著金鑰匙出生”的觀音山，擁有得天獨厚的先天條件是非常重要的，同時也離不開開發(fā)者黃淦波多年來的努力和堅持。
每個成功者背后都有說不完的艱辛歷程，黃淦波和觀音山也不例外。
從諸多網(wǎng)絡(luò)報道中我們可以得知，觀音山公園自1999年之前作為一個村集體的原生山林，發(fā)展至今已成為全國知名的4A級國家森林公園。這一發(fā)展歷程與中國法治社會和市場經(jīng)濟的逐步形成和發(fā)展相輔相成。在國家不斷進步的過程中，觀音山公園經(jīng)歷了漫長而艱難的道路，即使在簽訂正式承包合同的情況下，也仍然面臨著各種質(zhì)疑、壓力和掠奪的考驗。
網(wǎng)絡(luò)上有許多關(guān)于觀音山公園的討論，盡管觀點和訴求各異，但都涉及到相關(guān)各方的權(quán)益問題。這些法律層面的權(quán)益爭議，在本質(zhì)上可以歸結(jié)為“產(chǎn)權(quán)”問題和概念。以此為視角，我們可以從七個方面來梳理觀音山公園的產(chǎn)權(quán)問題。
一、土地所有權(quán)：
1、《憲法》明確規(guī)定我國的土地產(chǎn)權(quán)制度是公有制（包括國有和集體所有），從觀音山事件來看，觀音山公園的土地屬于石新村（現(xiàn)石新社區(qū)）集體所有。雖然這與“公有、國有”的說法有所不同，但本質(zhì)上仍然是公有制的弱化版本。
2、只有將這一點作為邏輯起點，我們才能理清觀音山事件中的各種矛盾，這是分析觀音山森林公園事件的頂層邏輯。
3、在所有的權(quán)屬序列中，所有權(quán)具有最高的權(quán)重，其他各項權(quán)利均屬于所有權(quán)之下。
4、根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，廣東觀音山國家森林公園所在的石新村（石新社區(qū)）享有使用、收益和處分的權(quán)利。
產(chǎn)權(quán)所有者在行使產(chǎn)權(quán)處分權(quán)時，應(yīng)符合國家和地方的宏觀政策、經(jīng)濟發(fā)展和民生福祉，如水土保持、生態(tài)綠化、產(chǎn)業(yè)開發(fā)等。反之，無論是什么主體，都應(yīng)無條件遵守“所有權(quán)”這一法定最高權(quán)重。
5、村民權(quán)益：作為村集體的組成部分，村民理論上屬于土地的所有者，也享有由土地衍生的各項收益。但由于是“集體”所有，個體人和權(quán)利被理論性虛化，具體的權(quán)責(zé)利一般很難落實到個人頭上，即屬于“名義所有制”。這一產(chǎn)權(quán)特征是許多產(chǎn)權(quán)糾紛的根源。
二、土地出租權(quán)：
土地權(quán)屬的公有（集體）性質(zhì)是不可改變的，由此衍生出買賣權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)和出租權(quán)等各項處分權(quán)。
1999年，為了實現(xiàn)公園的扭虧為盈和高效發(fā)展，石新村依法決定將觀音山公園出租（承包）給黃淦波，委托他進行投資和經(jīng)營管理。雙方簽訂了一份50年的《開發(fā)合同》，明確了村集體授予黃淦波的權(quán)利：包括出租權(quán)項下的管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)等，以及村集體享有的收益：承包費、約定的村民福利等。
三、承包經(jīng)營權(quán)：
1、觀音山公園由黃淦波承包經(jīng)營，承包即權(quán)利的有限轉(zhuǎn)讓。在此范圍內(nèi)，根據(jù)《民法典》、《合同法》等民法原則，承包方黃淦波及其管理團隊在合同約定范圍和時限內(nèi)對所有言行物具有有限處分權(quán)，即“用益物權(quán)”。同時，承包方的主體人格權(quán)也應(yīng)得到尊重。
2、石新社區(qū)毀約事件：
2010年2月1日，石新社區(qū)以1999年簽訂的《聯(lián)合開發(fā)合同》未通過村民會議以及2/3以上村民的同意，違反了土地法、村民委員會組織法規(guī)定，是無效合同為由，向東莞市第三人民法院起訴黃淦波、觀音山公司，請求解除雙方簽訂的聯(lián)合開發(fā)合同，并要求黃淦波歸還觀音山經(jīng)營權(quán)及賠償數(shù)億元給石新社區(qū)。
三個月后，黃淦波向廣東省高院反訴石新社區(qū)，認為雙方合作期間觀音山景區(qū)遭到石新社區(qū)的惡意侵害，請求法院判決石新社區(qū)停止侵害，繼續(xù)履行合同并賠償高達3億多元的損失。
2012年11月22日，廣東省高級人民法院判決黃淦波繼續(xù)經(jīng)營觀音山，并駁回了黃的其他訴訟請求。
3、最高法蓋棺定論：
石新社區(qū)未達目的，隨后向最高人民法院提起訴訟，強力制造訴訟“馬拉松”。
2014年3月30日，最高法院做出終審判決，認定《開發(fā)合同》有效。
判決書中明確指出：村民會議及做出決議是石新村的份內(nèi)責(zé)任，自己不盡責(zé)，而將責(zé)任推給承包人，有違公平合理的原則，且在公園已成形后才提出，更失公允。
廣東高院的判決結(jié)果說明，在《開發(fā)合同》有效前提下，黃淦波的承包經(jīng)營權(quán)是合法且受保護的，其權(quán)重是高于石新社區(qū)在《開發(fā)合同》讓度后的所有權(quán)的。
4、需要注意的是，外來港籍人士“成功落地”觀音山，私建22棟別墅，是由于東莞市政府無視黃淦波和觀音山公園的承包經(jīng)營權(quán)，違規(guī)發(fā)放土地使用證所致。
四、運營收益權(quán)：
根據(jù)權(quán)責(zé)利對等原則，合同同時衍生出承包方的相關(guān)權(quán)利，包括經(jīng)營活動中產(chǎn)生的收入、利潤和品牌社會影響力等各項收益。
投資與收益成正比，但風(fēng)險同樣存在。長期且大量的資本投入和智慧投入，讓黃淦波有了合法收益，理應(yīng)得到社會認可和尊重，而非歧視或仇視。
五、行政管理權(quán)與行業(yè)管理權(quán)：
1、行政管理權(quán)是與土地所有權(quán)、土地出租權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)平級的一項次級權(quán)利，它體現(xiàn)為行政層面的公共管理權(quán)力，由各級行政管理部門行使監(jiān)督、管理、指導(dǎo)、審批權(quán)，主要側(cè)重于地方社會經(jīng)濟發(fā)展的整體規(guī)劃，如制定發(fā)展規(guī)劃、協(xié)調(diào)部門管理、執(zhí)行上級行政和行業(yè)部門政策規(guī)定。
觀音山事件涉及的行政管理權(quán)力部門，主要是從東莞市政府到樟木頭鎮(zhèn)、石新村（社區(qū)）三級。
2、行業(yè)管理權(quán)是與土地所有權(quán)、土地出租權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)平級的一項次級權(quán)利，它體現(xiàn)為行業(yè)層面的公共管理權(quán)力，由各級行業(yè)管理部門行使監(jiān)督、管理、指導(dǎo)、審批權(quán)，如制定行業(yè)性發(fā)展政策規(guī)劃、資格認定等。
與觀音山事件中相關(guān)的行業(yè)管理主體單位包括：國家林業(yè)和草原局、東莞市林業(yè)局等。
3、行政管理權(quán)與行業(yè)管理權(quán)的關(guān)系，理論上應(yīng)按照“地方服從中央、行政服從專業(yè)”的原則處理地方事務(wù)。然而，現(xiàn)實中，當(dāng)平級行政與行業(yè)部門出現(xiàn)分歧時，往往是擁有地方實權(quán)的行政權(quán)勝出。在觀音山事件中，即使是一級省林業(yè)局的意見，到了地方也只能是建議和協(xié)商，被人為降格為建議權(quán)，而《森林法》等法律則被弱化為無強制性，失去了法律文本的意義。此外，在同級行業(yè)管理權(quán)中，往往是地方重視的部門勝出。如電力強于林業(yè)。這是頂層設(shè)計的缺陷。
4、從一般法律權(quán)重上看，石新村集體擁有觀音山的所有權(quán)，其所有權(quán)重理應(yīng)大于各級行政和行業(yè)管理權(quán)重，這是石新村（社區(qū)）與各行業(yè)和行政部門的位次關(guān)系。
但現(xiàn)實是，由于行政級別較低，石新村集體往往不得不屈從于上級行政權(quán)和行業(yè)管理權(quán)，所有權(quán)被無限消解。這是產(chǎn)權(quán)所有制帶來的無解矛盾。
5、行政管理和行業(yè)管理是兩套不同的管理體系，它們各有自己的職責(zé)和權(quán)力，但在實踐中往往出現(xiàn)各自為政、互不服氣的內(nèi)卷現(xiàn)象。然而，官員任命權(quán)，即領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)制才是核心競爭力。
六、市場（民營）企業(yè)與國有壟斷企業(yè)：
1、觀音山森林公園作為典型的市場經(jīng)濟主體，是一家弱勢的民營企業(yè)。與之相比，與觀音山存在矛盾糾紛的“三項工程”（西氣東輸、從莞高速、高壓電網(wǎng)）所屬企業(yè)及其背后的行業(yè)管理部門，則具備行業(yè)管理+國有壟斷企業(yè)的特點。
2、這些國有壟斷企業(yè)在法律上雖然是與觀音山平等的行業(yè)主體，但在實際運作中，由于背靠行業(yè)管理部門，它們實際上扮演了“裁判員+運動員”的雙重角色。行業(yè)管理權(quán)與行政管理權(quán)的結(jié)合，以及受制于行政管理權(quán)的司法權(quán)，導(dǎo)致管理與市場主體的界限模糊，法治公平成為理論上的空談。
七、承包經(jīng)營權(quán)與行業(yè)（行政）管理權(quán)：
1、盡管石新村的行政級別最低，但它仍然是合同的一方，同時“身兼二職”。在《開發(fā)合同》簽訂后，首先，石新村原有的行政管理權(quán)應(yīng)服從于土地所有權(quán)的不變，其次，其原有的所有權(quán)應(yīng)服從于合同約定的承包經(jīng)營權(quán)。
2、在依法治國的時代，上級管理部門絕不能介入運行主體（如企業(yè)、特指民營企業(yè)）的具體微觀事務(wù)，不能干涉企業(yè)的正常經(jīng)營，更不能與企爭利。否則，管理權(quán)重位階再高，“一管到底”的做法也屬于行政違法。
3、結(jié)論：在觀音山事件中，承包經(jīng)營權(quán)是最高權(quán)重。
通過對各利益主體關(guān)系的分析，我們可以得出以下結(jié)論：無論是石新村、各行業(yè)和行政部門，還是村民個人和外籍人士，都應(yīng)承認并尊重黃淦波（觀音山公園）的承包經(jīng)營權(quán)，在此基礎(chǔ)上開展管理規(guī)劃、平等合作等。
觀音山公園事件的關(guān)系圖譜揭示了當(dāng)前中國民營企業(yè)生存的復(fù)雜現(xiàn)狀：民營經(jīng)濟的重要性尚未得到充分認可，市場主體的地位尚未得到確立，合法產(chǎn)權(quán)（包括承包經(jīng)營權(quán)和人身安全權(quán)）的保護仍不到位。
2024年3月26日，國家發(fā)展改革委主任鄭柵潔在中國發(fā)展高層論壇2023年年會上強調(diào)，要高標(biāo)準(zhǔn)落實外資企業(yè)國民待遇。
雖然外資對中國經(jīng)濟發(fā)展具有重要意義，但不能忽視國內(nèi)廣大民營企業(yè)的發(fā)展?jié)摿?。這些企業(yè)投入成本較低，更迫切需要政策支持。
多年來，一句流行語道出了民營企業(yè)的期望：“民營企業(yè)不需要特殊政策傾斜，只需要獲得像外資和國企那樣的同等國民待遇?！边@句話反映了民營經(jīng)濟在法律和政策面前應(yīng)享有平等地位，這不僅是法治精神的體現(xiàn)，也是中國可持續(xù)發(fā)展的重要國運所系。
因此，只有解決了觀音山森林公園等民營企業(yè)的國民待遇問題，如《規(guī)劃》的修編、市政供電、生態(tài)林木保護等微觀問題，才能為宏觀的經(jīng)濟恢復(fù)和發(fā)展奠定堅實基礎(chǔ)。
綜合來源：新浪財經(jīng)，騰訊新聞，上游新聞，澎湃新聞，紅星新聞等
