根據(jù)財政部公布的2021年財政收支情況顯示，2021年全年，全國國有土地使用權(quán)出讓收入（簡稱土地出讓收入）87051億元，同比增長3.5%。2021年的土地出讓收入，相較于2016年的37457億元，短短六年的時間，全國土地出讓收入已經(jīng)翻了一倍多。與2021年全國稅收收入17.27萬億元相比，土地出讓收入也已經(jīng)成為財政收入，尤其是地方財政收入的主要來源之一。
中國經(jīng)濟改革開放40多年，地方與地方之間經(jīng)濟錦標賽是驅(qū)動我國經(jīng)濟發(fā)展的核心動力來源之一。而對于地方政府來說，其驅(qū)動經(jīng)濟發(fā)展所調(diào)動資源的主要資金來源就是土地財政和土地金融。
土地出讓收入：土地財政的來源
土地出讓收入的來源依據(jù)是《土地管理法》。根據(jù)《土地管理法》第四十三條的規(guī)定：
任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設住宅經(jīng)依法批準使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施和公益事業(yè)建設經(jīng)依法批準使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。
前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。
這就是為什么，單位和個人申請使用土地需要走招拍掛的程序，而土地出讓收入也就是我們所常說的土地拍賣收入。一宗土地在進行拍賣之前，需要先進行土地征收、拆遷以及土地整治工作，這也是土地成本的主要構(gòu)成。
根據(jù)《土地管理法》的第四十七條的規(guī)定，征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。具體補償費用的標準如下：
征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地數(shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。
以耕地土地補償費為例，若按照平均年產(chǎn)值的六至十倍。在北方，耕地種植以小麥和玉米為主。根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，2021年小麥單產(chǎn)5863.4公斤/公頃(390.9公斤/畝)，按照當前小麥的價格，畝產(chǎn)收入就在1000元左右。如果按照一年分別種植小麥和玉米，一畝地每年的收入在2000元-3000元之間。
按照這種補償標準，耕地征收補償中的土地補償費上限就為一畝地30萬元左右。即使考慮到安置補助費及地上附著物和青苗的補償費，也會造成土地拍賣收入與征地補償之間產(chǎn)生巨大的利差。這種利差就轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤秸捎^的可支配資金的來源。
在收入端，土地拍賣收入在一定程度上，是與房價直接掛鉤的。從此角度來說，房價上漲在一定程度上，地方是樂見其成的。這就是為什么，房價漲得比較厲害的時候，要按照中央的要求進行調(diào)控，而房價下跌的時候又會發(fā)布限跌令，避免房價下跌。
這種收入在一定程度上也成為了地方政府進行公共基礎(chǔ)設施建設的主要資金來源之一，在公共基礎(chǔ)設施貧乏時期，這也產(chǎn)生了良好的外部效應，在很大程度上促進了經(jīng)濟的快速增長。甚至可以認為，這是我們國家在工業(yè)化和城市化建設進程中，進行資本積累的工具之一。
城投企業(yè)：土地金融的載體
完成征收和拆遷之后，則需要進行所謂的“三通一平”（水通、電通、路通和場地平整）或“五通一平”（通水、通電、通路、通訊、通氣、平整土地）。一般來說，從事三通一平和五通一平工作的，則由地方的城投企業(yè)來開展。
地方城投企業(yè)所從事業(yè)務主要包括項目代建（基礎(chǔ)設施建設）和土地綜合整治。地方城投企業(yè)所從事的業(yè)務很難依靠市場化運營的方式來實現(xiàn)盈利以及獲取現(xiàn)金流。項目代建和土地整治完成以后，則主要依靠地方政府來進行回購。地方政府進行回購的主要資金來源就是土地拍賣所產(chǎn)生的收入及部分財政補貼。
但是，在實際運轉(zhuǎn)的過程中，前期項目代建和土地綜合整治的資金來源是城投企業(yè)自身的墊資，而墊資的主要資金來源則是對資本市場及銀行、信托等金融機構(gòu)的融資。畢竟，城投企業(yè)還是作為企業(yè)獨立化運作，并且由于有財政兜底的預期，從信用風險的角度，金融機構(gòu)也傾向于向城投企業(yè)提供融資。
為配合和增強城投企業(yè)的融資能力，地方政府為充實城投企業(yè)的資產(chǎn)規(guī)模，則將土地、公共服務等相關(guān)的資產(chǎn)劃撥給城投企業(yè)。地方以此方式來實現(xiàn)了土地收益的財務杠桿放大效應。
根據(jù)wind的數(shù)據(jù)，資本市場城投債券存量余額持續(xù)擴張，目前已經(jīng)達到13.57萬億元（具體見下圖）。一般來說，城投債占發(fā)債企業(yè)融資規(guī)模的比例在20%-30%，保守估計，全國城投企業(yè)有息負債規(guī)模至少應當60萬億左右。這種天量的資金則主要用于了城市基礎(chǔ)設施建設和工業(yè)化發(fā)展。
城投企業(yè)有息負債規(guī)模的持續(xù)擴張，在一定程度上是得益于房價和土地價格的持續(xù)上漲。一旦土地市場遇冷和房地產(chǎn)價格下跌，地方有可能會被迫開啟去杠桿的進程。一旦開啟這種進程，其過程將會是十分痛苦的。
招商引資背后的剪刀差：模式還可持續(xù)嗎？
同樣是使用國有土地，不同土地用途的價格是截然不同的，這就反映了經(jīng)濟發(fā)展背后的部分事實。廣州市規(guī)劃和自然資源局組織開展廣州市2021年城鎮(zhèn)國有建設用地標定地價更新成果聽證公布的數(shù)據(jù)，可以管中窺豹：
從標準宗地凈用地面積加權(quán)統(tǒng)計來看，廣州市2021年城鎮(zhèn)國有建設用地標定地價總體地價水平：商業(yè)用地平均地價為18643元/平方米（平均樓面地價），辦公用地平均地價為8825元/平方米（平均樓面地價），住宅用地平均地價為15412元/平方米（平均樓面地價），商辦混合用地平均地價為13604元/平方米（平均樓面地價），商住混合用地平均地價為17004元/平方米（平均樓面地價），商辦住混合用地平均地價為22401元/平方米（平均樓面地價），工業(yè)用地平均地價為1214元/平方米（地面地價），公共服務用地（類別一）平均地價為3059元/平方米（平均樓面地價），公共服務用地（類別二）平均地價為826元/平方米（地面地價）。
從上可以發(fā)現(xiàn)，商住用地的土地價格遠高于工業(yè)用地的土地價格。地方為促進地方經(jīng)濟的發(fā)展，在土地市場所表現(xiàn)出的傾向就是用商住用地所得來補貼工業(yè)的發(fā)展。由于商住用地中，住宅所占比例遠高于商業(yè)用地。因此，實際上住宅用地與工業(yè)用地所形成的剪刀差，是居民在為工業(yè)化發(fā)展和基礎(chǔ)設施改善的代價買單。
由于過去二十年，房地產(chǎn)價格一直處于上漲的趨勢中，資產(chǎn)價格上漲所帶來的財富效應在一定程度上掩蓋了城市化和工業(yè)化發(fā)展過程中的成本付出。
這種促進經(jīng)濟發(fā)展的模式所帶來的結(jié)果：一是住房消費極大地擠壓了居民其他消費支出的空間和規(guī)模；二是一旦房價出現(xiàn)下跌，財富效應消失，居民成本負擔的感受將會愈來愈明顯，這將會極大打擊居民對于未來的信心。
結(jié)語
隨著我國基礎(chǔ)設施建設的逐步完善，依靠土地市場來實現(xiàn)資本積累，從而助推經(jīng)濟的發(fā)展會面臨越來越大的挑戰(zhàn)。在要求加快形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局下，需要以居民消費促進工業(yè)和服務業(yè)發(fā)展，以工業(yè)發(fā)展和服務業(yè)發(fā)展來促進居民消費。在此發(fā)展趨勢的要求下，也需要逐步擺脫對此種經(jīng)濟發(fā)展模式的依賴。
