管理政府機(jī)構(gòu)比管理企業(yè)更難，有兩個原因。第一是目標(biāo)不清晰，甚至相互沖突，所以很難衡量工作績效；第二是對人力、資金等生產(chǎn)要素沒有自主權(quán)，所以很難提高工作績效。

這樣說來，那政府機(jī)構(gòu)就注定只能效率低下了嗎？也不是。雖然面臨兩大難題，但也有很多政府機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)良好，效率也不錯。那么，它們是如何應(yīng)對這兩大難題的呢？首先，是要在目標(biāo)不清晰的情況下，界定自己的核心任務(wù)；其次，是要在資源受限的情況下，依靠組織文化，實(shí)施組織激勵。

下面就先來看，政府機(jī)構(gòu)是怎樣界定自己的核心任務(wù)的。

前面說了，政府機(jī)構(gòu)的法定目標(biāo)都相當(dāng)模糊，必須把模糊的目標(biāo)落實(shí)為具體的任務(wù)，才有可能開展工作。理論上，從一個目標(biāo)可以發(fā)展出很多種任務(wù)，但一個機(jī)構(gòu)的資源總是有限的，它實(shí)際上只會確定一個核心任務(wù)，而把其他任務(wù)放在次要位置。至于怎樣確定核心任務(wù)，那就是八仙過海、各顯神通了。

如果任務(wù)的難易程度不同，那么最常見的，就是把最容易執(zhí)行的任務(wù)作為核心任務(wù)。比如，美國國家公路交通安全管理局，顧名思義，它的目標(biāo)是保障公路交通安全。那具體如何保障呢？有三種途徑：一是幫助公眾提高駕駛技能，培養(yǎng)良好的駕駛習(xí)慣；二是改進(jìn)道路設(shè)計(jì)；三是減少汽車缺陷。這三項(xiàng)任務(wù)中，培訓(xùn)公眾安全駕駛是一件費(fèi)力不討好的事情，改進(jìn)道路設(shè)計(jì)則是一項(xiàng)耗時耗錢的大工程。但是，要求汽車制造商重新設(shè)計(jì)汽車，讓車變得更防撞，卻是立竿見影的事情。所以不奇怪，這家機(jī)構(gòu)把自己的核心任務(wù)定義為提高汽車的安全性能。

再舉一個例子。美國職業(yè)安全與健康管理局，顧名思義，它的目標(biāo)是保障工人在工作場所的安全與健康。但是，這家機(jī)構(gòu)長期把自己的核心任務(wù)定義為保障安全，卻遲遲不頒布健康標(biāo)準(zhǔn)。為什么呢？因?yàn)榘踩珕栴}比健康問題更容易評估和解決。如果工人從平臺上落下來摔傷了腿，事情的原因、后果及改進(jìn)方案都簡單清晰；但如果工人在化工廠工作15年后發(fā)現(xiàn)了癌癥，那么事情的因果關(guān)系就很難弄清楚，具體需要什么程度的保護(hù)措施也說不清。

好，這是界定核心任務(wù)的一種常見方法，挑最容易的去做。不是說這樣做就不對，實(shí)際上，當(dāng)你不知道從哪里開始的時候，挑容易的問題入手，是合理的選擇。不過，也有一些機(jī)構(gòu)是反過來，挑比較難的去做。為什么它們愿意去啃硬骨頭呢？這跟機(jī)構(gòu)中主流人員的專業(yè)背景有關(guān)。專業(yè)人士一般對處理普通問題不感興趣，他們會根據(jù)自己的專業(yè)背景去界定核心任務(wù)。比如還是剛才講的美國職業(yè)安全與健康管理局，這家機(jī)構(gòu)后來引進(jìn)了一批科學(xué)家和公共衛(wèi)生專家，他們立馬把工作重點(diǎn)放在了研究健康問題上。

你可能想不到，美國最神秘的機(jī)構(gòu)之一——中央情報(bào)局，它的核心任務(wù)也并不是來自上級，而是由它的主流人員的專業(yè)背景來界定的。中央情報(bào)局成立于二戰(zhàn)剛結(jié)束時，當(dāng)時上頭給它安排的任務(wù)，是整合、協(xié)調(diào)各家情報(bào)機(jī)構(gòu)獲得的情報(bào)，然后撰寫報(bào)告，向高層決策者提供情報(bào)分析。

后來，一大批外來人士調(diào)入了中央情報(bào)局。這些人來自戰(zhàn)略情報(bào)局，主要是在二戰(zhàn)期間主持?jǐn)澈箝g諜工作。這批人后來成為了中央情報(bào)局的主流，他們帶來的工作方式，改變了中央情報(bào)局的核心任務(wù)——從坐在辦公室里寫報(bào)告，變?yōu)樵诤Ｍ獠扇∶孛苄袆?，策反敵對勢力，等等。?dāng)時在美國的眾多情報(bào)機(jī)構(gòu)里，還沒有哪家能做到這一點(diǎn)，中央情報(bào)局作為一家新機(jī)構(gòu)，迅速建立起了自己的威望。

你可能覺得，讓專業(yè)人士來界定機(jī)構(gòu)的核心任務(wù)，是不錯的選擇。但是，如果一個機(jī)構(gòu)中出現(xiàn)了兩種專業(yè)人士，勢均力敵，那么事情就不好辦了。來看美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會的例子。這個機(jī)構(gòu)的目標(biāo)是，阻止企業(yè)進(jìn)行不公平競爭和某些價格歧視，以及反壟斷。但是，具體什么算不公平競爭，什么算壟斷，可以有多種理解。

聯(lián)邦貿(mào)易委員會由兩類專業(yè)人士組成：律師和經(jīng)濟(jì)學(xué)家。律師喜歡從證據(jù)的角度去看問題，是否起訴一家企業(yè)，要看掌握的證據(jù)是不是充分。而經(jīng)濟(jì)學(xué)家喜歡從市場競爭的角度去看問題，是否起訴一家企業(yè)，要看它有沒有實(shí)際損害消費(fèi)者的利益。這兩種起訴標(biāo)準(zhǔn)定義了兩種核心任務(wù)，結(jié)果律師和經(jīng)濟(jì)學(xué)家爭吵不休，律師說經(jīng)濟(jì)學(xué)家是教條主義者，經(jīng)濟(jì)學(xué)家指責(zé)律師是沒有原則的人?？梢?，純粹依賴專業(yè)人士來確定機(jī)構(gòu)的核心任務(wù)，有時候也會出現(xiàn)問題。

那么，還有沒有更好的方法呢？作者認(rèn)為，如果一個組織能針對當(dāng)下面臨的主要困境，來確定自己的核心任務(wù)，那么組織績效就能夠明顯提升。比如前面提到，學(xué)校很難說清楚什么是好的教育，也就不好界定自己的核心任務(wù)。不過，具體到每個學(xué)校，它們所面臨的主要困境不同，核心任務(wù)也就不一樣。

來看書里的例子。美國亞特蘭大市有一所公立中學(xué)，是公認(rèn)的差學(xué)校。學(xué)生打架斗毆，老師消極怠工，其他學(xué)校還紛紛把問題學(xué)生都踢到這所學(xué)校來。但是后來，這所學(xué)校發(fā)生了神奇的轉(zhuǎn)變，變成一所模范高中。在這個過程中，學(xué)校的經(jīng)費(fèi)并沒有增加，組織結(jié)構(gòu)也沒有變化，其間到底發(fā)生了什么呢？

新來的校長發(fā)現(xiàn)，這所學(xué)校的主要困境還不是教學(xué)本身的問題，而是校風(fēng)校紀(jì)差，師生士氣低落。所以，校長沒有把核心任務(wù)定義為改進(jìn)教學(xué)，而是建立秩序和安全感。他雷厲風(fēng)行，頒布了師生著裝手冊，清除了墻壁上的亂涂亂畫，要求必須時刻保持學(xué)校的整潔。這一系列措施讓學(xué)校煥然一新，課堂井然有序，師生的精神面貌也大為改觀，學(xué)校很快走上了正軌。你看，針對主要困境來界定核心任務(wù)，往往能顯著提升組織績效。

總結(jié)一下，政府機(jī)構(gòu)提升績效的第一步，就是清楚界定自己的核心任務(wù)。方法包括：從容易的任務(wù)入手，從人員的專業(yè)背景入手，從面臨的主要困境入手，等等。從困境入手，可以顯著提高組織績效。

在確定了核心任務(wù)之后，那么接下來，怎樣才能讓組織成員齊心協(xié)力來完成這個任務(wù)呢？這就是政府機(jī)構(gòu)提升績效的第二步，依靠組織文化，實(shí)施組織激勵。

前面說了，政府機(jī)構(gòu)實(shí)施組織激勵的方法很有限，既不能隨意晉升或者解雇員工，也不能發(fā)放高額獎金，更不用提什么股權(quán)激勵了。這么說來，應(yīng)該所有的公務(wù)員都消極怠工才對，但這顯然不符合事實(shí)。那么，公務(wù)員努力工作的動力，到底來自哪里呢？先來看一個極端的例子，就是戰(zhàn)場上的士兵。

如果站在理性經(jīng)濟(jì)人的角度看，一個士兵在戰(zhàn)場上沖鋒陷陣的風(fēng)險明顯大于收益，士兵的最理性選擇就是臨陣脫逃。你可能會說，如果逃跑，可能會被抓住并送上軍事法庭。但士兵們?yōu)槭裁床患w逃跑呢？這樣他們就不太可能被抓住。當(dāng)然，還有軍官在后面監(jiān)督著他們。那么，軍官們?yōu)槭裁从植惶优苣兀慨吘箤④娨话銜诤蠓?，看不到前線的情況。而且，士兵的表現(xiàn)和戰(zhàn)爭是否正義也沒什么關(guān)系，法西斯軍隊(duì)的戰(zhàn)斗力也很強(qiáng)。

那么，真正激勵士兵的，到底是什么呢？其實(shí)就是同伴壓力。每個士兵都很在意戰(zhàn)友對自己的評價，臨陣逃脫會被戰(zhàn)友瞧不起，而英勇殺敵會被視為英雄。軍官也是一樣，他們最在意的是自己在其他軍官心目中的形象，說白了就是個人榮譽(yù)。當(dāng)一個團(tuán)隊(duì)越有凝聚力，那么同伴壓力和榮譽(yù)感的激勵效果就越好；而如果團(tuán)隊(duì)凝聚力不強(qiáng)，或者成員彼此不熟悉，那么激勵效果就越差。

比如在越南戰(zhàn)爭中，美軍的逃兵率很高，有的士兵甚至用手榴彈襲擊自己的軍官，以逃避戰(zhàn)斗。其中一個重要原因，就是美軍頻繁輪換前線作戰(zhàn)士兵，而且不是以團(tuán)隊(duì)為單位來輪換，而是個人輪換。這就造成士兵對同伴和上級都不熟悉，建立不起信任感，團(tuán)隊(duì)就沒有凝聚力，同伴壓力和榮譽(yù)感就不起作用了。

不過要注意，同伴壓力有時候會激勵工作，有時候反過來會阻礙工作。你可能聽過說“霍桑實(shí)驗(yàn)”。這是個系列實(shí)驗(yàn)，在其中一個實(shí)驗(yàn)中，無論研究人員怎么實(shí)施激勵，這組工人的產(chǎn)量始終保持在中等水平，就是不增長。原來，工人擔(dān)心，增加產(chǎn)量會導(dǎo)致有人被裁員。在強(qiáng)大的同伴壓力下，每個人寧愿少拿獎金，也不愿意增產(chǎn)。

那么，是什么決定同伴壓力的激勵是正面的還是負(fù)面的？答案是組織文化。好的組織文化，可以讓成員一致認(rèn)可組織的核心任務(wù)，并為之奉獻(xiàn)，這就形成了使命感。使命感的最大優(yōu)點(diǎn)是能夠統(tǒng)一思想，讓組織里的每個人都基于共同的理念來行動。這樣，信息的上傳下達(dá)就不會走樣變形，從而極大地提高了組織績效。對政府機(jī)構(gòu)來說，最重要的激勵方式，就是通過組織文化來建立使命感；那些表現(xiàn)卓越的政府機(jī)構(gòu)，也一定擁有強(qiáng)大的組織文化。

當(dāng)然，組織文化能提升組織績效，這已經(jīng)是一個常識。然而，本書作者還提出了一個很特別的觀點(diǎn)，就是任何收益都會有代價，組織文化也可能會成為變革的阻礙。道理很簡單，組織文化越強(qiáng)，成員對組織的核心任務(wù)就越認(rèn)同；而當(dāng)組織需要改變它的核心任務(wù)時，遭到的阻力也就越大。

還拿美軍舉例。二戰(zhàn)后，美軍的核心任務(wù)是保衛(wèi)西歐不受蘇聯(lián)裝甲部隊(duì)的攻擊。全軍上下都對這個任務(wù)有高度的使命感，美軍的編制和訓(xùn)練也都是以在西德的平原上開展大規(guī)模裝甲戰(zhàn)為背景的。但是，假想中的會戰(zhàn)并沒有發(fā)生，美軍實(shí)際打的是越南戰(zhàn)爭。核心任務(wù)改變了，而組織文化的慣性還在，美國陸軍仍然堅(jiān)持原來的戰(zhàn)略模式，不重視提高游擊戰(zhàn)能力，結(jié)果遭到挫敗。

有時候，當(dāng)組織文化過于強(qiáng)大，就會排擠掉組織內(nèi)的其他次要任務(wù)。比如前面提到的美國中央情報(bào)局，它的核心任務(wù)是海外秘密行動，在這個基礎(chǔ)上形成了組織文化。冷戰(zhàn)期間，他們策反了大量蘇聯(lián)官員。但除此之外，中央情報(bào)局還有一個部門叫“反間諜處”，任務(wù)是查明被策反的人，是不是假裝來投靠的臥底。顯然，這項(xiàng)任務(wù)和前面說的策反任務(wù)是對立的，也和組織文化相沖突。結(jié)果很長一段時間內(nèi)，反間諜處在中情局內(nèi)部被邊緣化。

從上面這兩個例子，可以引申出一個重要問題：如果想要在一個擁有強(qiáng)大組織文化的政府機(jī)構(gòu)里進(jìn)行改革，該怎么辦？以引進(jìn)新技術(shù)為例，我們會發(fā)現(xiàn)一個有意思的現(xiàn)象，就是有的機(jī)構(gòu)積極引進(jìn)新技術(shù)，有的機(jī)構(gòu)則強(qiáng)烈抵制新技術(shù)。這到底是為什么？還是和組織文化有關(guān)。如果新技術(shù)是有利于組織文化的，那么就會被很快引進(jìn)；反過來，如果新技術(shù)需要改變組織文化，那么就會遭到抵制。

先舉一個企業(yè)的例子。作者發(fā)現(xiàn)，百貨商場在收銀端往往很早就引進(jìn)了計(jì)算機(jī)系統(tǒng)，但在庫存管理方面卻進(jìn)展緩慢。為什么呢？原來，早期百貨商場是以采購員為中心的，他們負(fù)責(zé)選品、進(jìn)貨和展銷活動，可以拿利潤分成，權(quán)力很大。如果引進(jìn)計(jì)算機(jī)庫存管理，等于是商場收回了采購員了大部分權(quán)力，當(dāng)然就會受到抵制，而計(jì)算機(jī)收銀就不涉及這個問題。

這給我們什么啟示呢？一個機(jī)構(gòu)想成功推行改革，最好不要一上來就對占主導(dǎo)地位的組織文化開刀，而是先從不對這種文化造成威脅的地方入手，再逐步推進(jìn)。美國海軍就是一個很好的例子。美國海軍擁有三種不同的組織文化，以海軍軍官穿的鞋子來區(qū)分?！白匦焙＼娪珊娇漳概灪团炤d飛機(jī)組成；“黑鞋”海軍由大型戰(zhàn)艦組成，包括戰(zhàn)列艦、巡洋艦、驅(qū)逐艦等等；“布鞋”海軍由潛艇組成，因?yàn)椴夹梢詼p少噪音，不容易被監(jiān)聽。

二戰(zhàn)以來，由航母組成的“棕鞋”海軍，成為美國海軍的主導(dǎo)文化。但這并不是自然而然發(fā)生的事情，而是一場蓄謀已久的、靜悄悄的改革。在這之前，由大型戰(zhàn)艦組成的“黑鞋”海軍才是主流，他們不排斥引入飛機(jī)，但僅僅把飛機(jī)當(dāng)成偵察工具，而不是獨(dú)立的打擊力量。

當(dāng)時的海軍航空局局長并不同意這種觀點(diǎn)，但他并沒有公開反對，而是指出，只有把飛機(jī)部署在與戰(zhàn)列艦協(xié)同作戰(zhàn)的航空母艦上，才能更好地發(fā)揮飛機(jī)的偵察功能。這樣，建造航母的計(jì)劃才得到了“黑鞋”海軍的支持。然后，這位局長開始不動聲色地全速推進(jìn)航母計(jì)劃，提拔大批飛行員，最終把航母艦隊(duì)建成了一支完全獨(dú)立于“黑鞋”海軍的打擊力量。

但是，這樣仍然不足以使“棕鞋”海軍替代“黑鞋”海軍成為主導(dǎo)文化。真正促使這一轉(zhuǎn)變發(fā)生的，是一起意外，也就是珍珠港事件。珍珠港空襲廢掉了美國的5艘戰(zhàn)列艦，“黑鞋”海軍遭受重創(chuàng)，太平洋海戰(zhàn)不得不依靠航母艦隊(duì)，“棕鞋”海軍這才成為美國海軍的主導(dǎo)文化。你看，想要改變一個機(jī)構(gòu)的組織文化，實(shí)在是太難了。

總結(jié)一下，政府機(jī)構(gòu)提升績效的第二步，是依靠組織文化，實(shí)施組織激勵。表現(xiàn)卓越的機(jī)構(gòu)，都擁有強(qiáng)大的組織文化，但有時候，組織文化也會成為變革的阻礙。

總結(jié)

這本書的精華內(nèi)容就給你講到這兒，下面為你總結(jié)一下，政府機(jī)構(gòu)的行為邏輯。

管理政府機(jī)構(gòu)比管理企業(yè)更難，首先在于政府機(jī)構(gòu)的目標(biāo)不清晰，甚至相互沖突，所以很難衡量工作績效；其次是因?yàn)椤拔?代理”難題，政府機(jī)構(gòu)對人力、資金等生產(chǎn)要素沒有自主權(quán)，所以很難提高工作績效。

那么政府機(jī)構(gòu)如何破解這個困境呢？第一步，就是清楚界定自己的核心任務(wù)。如果能從面臨的主要困境入手，來確定核心任務(wù)，組織績效就能夠明顯提升。第二步，是依靠組織文化建立使命感，實(shí)現(xiàn)組織激勵。但組織文化是一把雙刃劍，有時候會成為改革的阻力。成功的改革，往往是從不威脅組織文化的地方入手，再逐步推進(jìn)。